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2019年一月底，德國“煤炭委員會”（全稱“增長、轉型和就業(yè)”委員會）正式通過決議，宣布德國最遲將于2038年以前徹底放棄燃煤發(fā)電。作為工業(yè)大國——德國能源政策的一項重大改革，德國“棄煤”在世界能源和環(huán)境領域引起了廣泛關注。

事實上，德國并不是第一個宣布“棄煤”的國家。英國和加拿大在聯(lián)合國2017年波恩氣候變化會議上發(fā)起成立的“棄用煤炭發(fā)電聯(lián)盟”（The Powering Past Coal Alliance），目前已有法國、丹麥、意大利、墨西哥等32個國家和美國加州、紐約州、澳大利亞首領地等22個地區(qū)政府參加。根據(jù)計劃，這些國家和地區(qū)都將在未來5-12年內徹底淘汰燃煤發(fā)電。德國“棄煤”的特別意義在于，目前燃煤發(fā)電仍然是德國電力系統(tǒng)的支柱，占德國年總發(fā)電量的35%，與所有可再生能源發(fā)電相加比例持平。同時，德國國內具有豐富的煤炭儲量，在過去200年間為德國發(fā)展強大的工業(yè)競爭力提供了廉價的能源供應，停止相對便宜的燃煤發(fā)電無異于“壯士斷腕”。

在中國，燃煤發(fā)電的進退也在對中國能源結構和地區(qū)經濟產生重大影響。根據(jù)國家發(fā)改委的要求，“十三五”期間，全國需要停建和緩建燃煤發(fā)電產能1.5 億千瓦，淘汰落后機組0.2 億千瓦以上。而根據(jù)國網(wǎng)能源研究院研究員的一項研究，從電量平衡、電力平衡和靈活調峰等角度測算，中國煤電裝機需求至2020年應在7億千瓦至9.8億千瓦之間。即使不再審批新的煤電項目，若目前全部核準項目建成投產，2020年全國煤電過剩仍將超過2.2-4.2 億千瓦。根據(jù)華北電力大學的另一項研究，保守估計中國煤電裝機過剩在2020年也將達到1.4 億千瓦。如果以一個煤電機組平均30萬千瓦，一個煤電廠平均擁有兩臺類似機組計算，這意味著全國需要關停超過230家中大型燃煤發(fā)電廠，涉及資產達2.45萬億元。

與德、英、法等國的煤電退出不同，中國的“退煤”面臨特有的挑戰(zhàn)，同時也具有獨特的機遇。根據(jù)筆者不久前參與的對中國南方幾個煤電企業(yè)退出過程的調研，中國燃煤發(fā)電產能的退出至少有以下挑戰(zhàn)。

首先，中國需要退出的煤電規(guī)模遠遠大于世界其他國家。目前燃煤發(fā)電占中國發(fā)電總量的65%。即使以國家發(fā)改委2020年前淘汰0.2 億千瓦不符合要求的煤電機組的目標計算，相當于在此之前需要淘汰目前德國一半的煤電產能。截至2018年底，中國煤電規(guī)模已經達到10.1億千瓦，同時根據(jù)全球煤炭研究網(wǎng)絡（CoalSwarm）2018年9月發(fā)布的報告，中國正在開發(fā)建設的煤電裝機達2.6億千瓦，幾乎相當于美國全部現(xiàn)有煤電裝機。這其中相當一部分是在2014年后由于煤電項目環(huán)評審批權下放到各省后引發(fā)的煤電泡沫中的投資項目。在建煤電項目和已有煤電產能相加，與《電力發(fā)展“十三五”規(guī)劃》中2020年11億千瓦的煤電裝機控制目標相差1.7億千瓦，顯示中國燃煤發(fā)電產能過剩嚴重。

同時，燃煤發(fā)電伴隨的環(huán)境問題，對各地方關停煤電帶來更大的壓力。比如各地制定的“打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)行動計劃”及“大氣污染防治綜合治理攻堅行動方案”，往往把當?shù)夭糠秩济弘姀S關停作為一項重要目標。這些因素疊加，使煤電的關停壓力和退出時間特別緊迫。

第二，煤電退出缺乏統(tǒng)一的思路和相應的政策支持。根據(jù)我們的調研，燃煤發(fā)電企業(yè)關停目前以行政命令為主，通常時間要求緊迫，而政府與關停企業(yè)、涉及員工和其他利益相關人往往溝通不足。和鋼鐵、采煤行業(yè)的去產能不同，國家對煤電企業(yè)沒有專門的去產能獎補資金，關停產生的成本往往需要企業(yè)自行承擔。而各地煤電退出的做法缺乏統(tǒng)籌安排，可能造成新的環(huán)境和社會問題。比如在經濟發(fā)達地區(qū)，本地煤電的關停往往導致從外省輸入電力需求的增加。在全國煤電產能問題凸顯的同時，西部地區(qū)在2018年又迎來煤電機組投運的高峰，客觀上抵消了部分地區(qū)煤電關停對全國整體能源結構的改善。

與此相比較的，是德國2018年6月由聯(lián)邦政府牽頭成立“煤炭委員會”，成員包括來自工業(yè)界、地方政府、環(huán)保組織和學術界的代表。經過長時間的協(xié)商，最終以27:1的投票結果達成的協(xié)議體現(xiàn)了全國整體的需要和各方的訴求，結果被包括政府、環(huán)境組織、產煤地區(qū)、燃煤電廠工人、和電力消費者等廣泛接受。

第三，以我們調研的發(fā)電企業(yè)而言，除少數(shù)企業(yè)外，發(fā)電企業(yè)往往對燃煤發(fā)電的關停有強烈抵觸情緒，并且對轉型缺乏戰(zhàn)略考慮。根據(jù)波特等戰(zhàn)略管理學者對企業(yè)“市場退出”問題的研究，企業(yè)退出某個特定市場或業(yè)務的障礙主要來源于三種因素。經濟障礙主要包括特定資產變現(xiàn)困難，以及現(xiàn)有員工的安置成本等。企業(yè)戰(zhàn)略因素主要指特定業(yè)務和企業(yè)其他業(yè)務有聯(lián)動關系，削減某項業(yè)務可能會影響企業(yè)其他領域的經營。來自管理層的因素主要由于管理層對市場環(huán)境信息掌握不充分，對企業(yè)具體業(yè)務成本收益測算不科學，以及可能存在的管理層出于自身利益考慮不愿縮減業(yè)務規(guī)模等障礙。

2018年中國火電企業(yè)虧損面近50%，但在我們調研的企業(yè)中，很少有企業(yè)愿意對發(fā)電機組主動關停，對超過或接近設計服役年限的燃煤發(fā)電機組也不例外。上述“退出障礙”在燃煤發(fā)電關停中都有體現(xiàn)。比如近年來政府要求下，發(fā)電企業(yè)對已有燃煤機組在脫硫脫硝設備上已作出了較大投資，這些已經成為沉沒成本。盡管燃煤發(fā)電業(yè)務本身很難盈利，但是如果發(fā)電機組關停將損失更大。另外，發(fā)電裝機需要經過層層審批，因此發(fā)電業(yè)務歷來被視為一個稀缺資源，企業(yè)不愿輕易放棄。富余人員安置，包括管理層的安排也是煤電關停過程中的重要考慮，如果沒有相應補償，這項工作很難推動。

與這三重挑戰(zhàn)相對應的，是中國的“退煤”三個突出的有利條件。

首先，盡管中國煤電需要關停的絕對規(guī)模巨大，但是相對于中國目前世界規(guī)模第一的、總量達19億千瓦的裝機總量而言，仍然可以承受。目前中國以風電、光電為代表的可再生能源發(fā)電發(fā)展迅猛，電網(wǎng)覆蓋完備，特高壓等技術的發(fā)展又為長距離輸電創(chuàng)造了有利條件，因此部分煤電關停在技術上完全可行。特別是由于近年經濟結構的調整和高耗能制造的減少，中國整體用電形勢寬松， 電力供應遠大于需求。2018年，中國火電廠平均年發(fā)電時間僅為4361小時，尚不足50%的設備利用率，有序、大幅的煤電關停不會對中國電力供應安全造成威脅。

其次，雖然當前煤電退出缺乏整體協(xié)調的安排，但是如果設計合理，煤電關停符合包括中央政府、地方政府和企業(yè)在內的各方的利益，政策協(xié)調具有可行性。從中央政府來說，關停落后煤電不僅是去產能的一個重要任務，還是完成中國在氣候變化方面相關承諾的重要措施?？紤]到氣候變化是中國目前在國際上一個仍然具有正面話語權的關鍵領域，而煤電關停是減少溫室氣體排放最容易引起關注的措施之一，中國在這一領域的努力對提升國家形象和贏得國際輿論支持具有重要作用，因此應該會受到中央政府的高度重視。從各地方政府而言，煤電關停可以帶來環(huán)境效益，是地方政府減少空氣污染的重要舉措。同時電廠土地可以釋放用于其他目的，對于提升城市形象可以起到重要作用。從發(fā)電企業(yè)而言，盡管關停通常是一個痛苦的過程，但是目前煤電業(yè)務的虧損也在促使部分企業(yè)下決心加快轉型，盡早決策有利于在和政府等相關方的博弈中爭取到較好的條件。

最后，目前發(fā)電企業(yè)關停煤電機組遇到的主要困難來自于員工的安置壓力。然而，目前在很多中心城市，煤電廠所在地塊已經可以產生巨大的經濟價值。在調研中我們發(fā)現(xiàn)這些可使用土地實際上是很多地方政府強力推進本地區(qū)燃煤發(fā)電廠關停的一個隱形因素。在很多個案中，這些土地再開發(fā)產生的收益在理論上可以完全負擔關停的相應成本，包括員工的再安置成本。如果遵循成本和收益相對應原則，“關停”在經濟上對相關企業(yè)是可行的。

在筆者所在的澳大利亞，政府對煤電關停并沒有相關要求，然而幾大主要發(fā)電企業(yè)都主動對旗下的燃煤發(fā)電廠做出了未來幾年內關停的安排。這主要是考慮，在經濟上有序淘汰燃煤火電優(yōu)于對這些機組的改造和繼續(xù)運營。未來氣候政策和公眾輿論將對煤炭等化石燃料的使用造成更大壓力，帶來對燃煤發(fā)電業(yè)務持續(xù)的經營風險。在關停過程中，一些企業(yè)積極引入先進的“轉型管理”(Transition Management)等先進理念，部分降低了轉型造成的困難。比如，AGL電力公司已宣布將關停旗下兩家大型燃煤電廠，這兩家電廠目前供應澳洲最大的州——新南威爾士州約30%電力需求。 在關停準備過程中，AGL在計劃關停燃煤電廠所在地區(qū)（“Hunter地區(qū)”）發(fā)起成立了有地方政府、當?shù)厣鐓^(qū)、上下游用戶和研究機構等相關利益方參與的“Hunter地區(qū)能源轉型聯(lián)盟”，開展協(xié)商、溝通，并以此為平臺開展一系列針對關停準備、關停過程實施和關停后企業(yè)和地區(qū)經濟轉型的研究項目，爭取平穩(wěn)關停和公平、有效的轉型。這些經驗值得中國相關企業(yè)和機構借鑒。