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小編按

電力管理主要指國(guó)家對(duì)電力事務(wù)的管理，除了電力行業(yè)管理外，還包括電力發(fā)展戰(zhàn)略的制定、電力安全的維護(hù)、電力國(guó)際合作等綜合性問(wèn)題。隨著全球能源結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型和電力市場(chǎng)的快速發(fā)展，電力管理與監(jiān)管模式的改革成為各國(guó)政府面臨的重要課題。

本文深入探討了全球不同國(guó)家的電力管理與監(jiān)管模式，從政府綜合監(jiān)管到獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)立，再到中國(guó)特有的電力管理與監(jiān)管模式的演變歷程。文章不僅分析了國(guó)外電力監(jiān)管模式的多樣性和特點(diǎn)，還詳細(xì)回顧了我國(guó)自新中國(guó)成立以來(lái)電力管理體制的變遷，包括政企合一、政企分開(kāi)、政監(jiān)分離以及政監(jiān)合一等不同階段。通過(guò)對(duì)這些模式的比較和分析，以理解電力行業(yè)在全球范圍內(nèi)的監(jiān)管趨勢(shì)和中國(guó)的實(shí)踐路徑。

01

國(guó)外電力管理與監(jiān)管模式

1989年英國(guó)通過(guò)頒布《電力法》，實(shí)施了電力產(chǎn)業(yè)改革，改變了國(guó)內(nèi)政企不分、政監(jiān)不分的電力管理模式，確立了獨(dú)立的電力監(jiān)管制度，改變了國(guó)內(nèi)電力企業(yè)效益低下、電力經(jīng)營(yíng)困難、電價(jià)居高不下的狀況，引來(lái)世界各國(guó)的效仿。發(fā)達(dá)國(guó)家開(kāi)始制定電力產(chǎn)業(yè)監(jiān)管的法律法規(guī)，改革傳統(tǒng)的電力產(chǎn)業(yè)管理體制，設(shè)立電力產(chǎn)業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，主要形成了三種電力管理與監(jiān)管模式。

1. 政府部委綜合監(jiān)管與獨(dú)立電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)行業(yè)監(jiān)管并行模式

該種模式是指將電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)從政府部委中分離出來(lái)，成為具有獨(dú)立性的專門(mén)監(jiān)管機(jī)構(gòu)。二者在監(jiān)管職能劃分上或以政府部委為主，或以獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)為主，形成互相補(bǔ)充的模式。目前，已經(jīng)建立這種模式的有澳大利亞、加拿大、丹麥、芬蘭、法國(guó)、愛(ài)爾蘭、意大利、葡萄牙、瑞典、英國(guó)和美國(guó)。

在這些獨(dú)立的電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)中，有許多機(jī)構(gòu)不僅負(fù)責(zé)電力業(yè)務(wù)的監(jiān)管，還具體負(fù)責(zé)電力和天然氣管網(wǎng)及其他相關(guān)業(yè)務(wù)的監(jiān)管。這些監(jiān)管機(jī)構(gòu)在管理和運(yùn)行上實(shí)行的是委員會(huì)治理，其運(yùn)行基礎(chǔ)是公共協(xié)商和有利于提高透明度的其他相關(guān)程序。在聯(lián)邦制國(guó)家如美國(guó)，一般會(huì)在聯(lián)邦和州兩級(jí)政府設(shè)置監(jiān)管機(jī)構(gòu)，并配備監(jiān)管人員。前者的職責(zé)是負(fù)責(zé)電力躉售交易和輸電的監(jiān)管；后者則集中在電力零售交易和配電的監(jiān)管。

2. 政府部委主導(dǎo)監(jiān)管與獨(dú)立的咨詢機(jī)構(gòu)協(xié)助監(jiān)管模式

該模式由政府相關(guān)部委直接承擔(dān)絕大多數(shù)監(jiān)管職責(zé)。在這種模式中，許多國(guó)家常常設(shè)立獨(dú)立的咨詢與爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)協(xié)助政府進(jìn)行監(jiān)管。采用這種模式的國(guó)家有奧地利、比利時(shí)、捷克、德國(guó)、希臘、日本、盧森堡、荷蘭、新西蘭、西班牙、希臘、瑞士和土耳其。其中，比利時(shí)、盧森堡和西班牙這三個(gè)國(guó)家成立了獨(dú)立的咨詢機(jī)構(gòu)幫助政府部委履行監(jiān)管職責(zé)。

實(shí)際上，政府部委在監(jiān)管中的角色定位大部分取決于電力監(jiān)管框架，如德國(guó)和新西蘭這類在電網(wǎng)準(zhǔn)入和電價(jià)制定方面采用可協(xié)商的第三方電網(wǎng)準(zhǔn)入模式的國(guó)家，由于電力監(jiān)管事務(wù)不多，所以政府部委對(duì)電力產(chǎn)業(yè)和電力市場(chǎng)監(jiān)管的介入也相對(duì)較少。

3. 政府部委歸口監(jiān)管與部屬電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)自主監(jiān)管模式

在這類監(jiān)管模式中，監(jiān)管機(jī)構(gòu)雖然隸屬于政府部委，但被賦予了可以獨(dú)立自主地管理日常監(jiān)管事務(wù)的權(quán)力。在業(yè)務(wù)范圍上其與獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)類似。采用這種模式的國(guó)家有匈牙利、挪威等。

值得注意的是，不同國(guó)家的監(jiān)管機(jī)構(gòu)可能選擇不同的模式，這將取決于這些獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)在其本國(guó)的政治獨(dú)立程度以及本國(guó)政府對(duì)其電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管職責(zé)的授權(quán)范圍。在各國(guó)實(shí)踐中，獨(dú)立的電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)的政治獨(dú)立性與電力監(jiān)管權(quán)表現(xiàn)為許多不同的組合。除了被授予電力監(jiān)管的獨(dú)立性和具體的電力監(jiān)管權(quán)力外，獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管業(yè)務(wù)應(yīng)當(dāng)與其行業(yè)主管部門(mén)的行政管理職能分離。至少在理論上，一般會(huì)將包括電力政策在內(nèi)的宏觀能源政策（即總的能源框架和政策）的制訂權(quán)授予行業(yè)主管部門(mén)。但是，這些與電力政策配套的相應(yīng)監(jiān)管規(guī)則的實(shí)施則是獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職責(zé)。

即便如此，電力政策和監(jiān)管規(guī)則之間并沒(méi)有一個(gè)明確清晰的界線，常常存在模糊和重疊的部分。另外，獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)在某種程度上仍然存在依附于國(guó)家行政、立法與司法這三大傳統(tǒng)部門(mén)的情形。正因?yàn)槿绱耍O(shè)立獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)不僅可以將電力監(jiān)管業(yè)務(wù)從政府部委中分離出來(lái)，而且能夠盡最大可能避免電力監(jiān)管的職能重疊，這種方式成為電力產(chǎn)業(yè)監(jiān)管體制改革中可供選擇的方案之一。

目前，也有學(xué)者認(rèn)為，同時(shí)存在兩個(gè)或兩個(gè)以上的電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)可能會(huì)形成更有效的監(jiān)管，而且這樣也可以縮小電力監(jiān)管人員被電力產(chǎn)業(yè)利益俘獲的范圍。但不可否認(rèn)的是，多個(gè)電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)同時(shí)存在會(huì)增加電力監(jiān)管程序的復(fù)雜性。因此，需要探索建立適當(dāng)?shù)碾娏ΡO(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)機(jī)制。

總之，世界各國(guó)都在紛紛改革其現(xiàn)行的電力管理與監(jiān)管體制，保證其監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)置可以適應(yīng)新的電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)的角色和職能。由于電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)計(jì)和電力監(jiān)管制度的完善對(duì)于電力產(chǎn)業(yè)和電力市場(chǎng)監(jiān)管的質(zhì)量和監(jiān)管的有效性，尤其是對(duì)于調(diào)整電力企業(yè)、電力投資者和電力消費(fèi)者的利益格局具有重要影響，各國(guó)均將其視為電力產(chǎn)業(yè)改革能否成功的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

02

我國(guó)電力管理與監(jiān)管模式

自新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)電力管理與監(jiān)管模式大致可以分為以下幾個(gè)階段：1949—1997年政企合一時(shí)期、1998—2002年政企分開(kāi)過(guò)渡時(shí)期、2003—2013年政監(jiān)分離時(shí)期、2013年至今政監(jiān)合一階段。

1. 1949—1997年政企合一模式

新中國(guó)成立初期，我國(guó)在經(jīng)濟(jì)上實(shí)行公有制基礎(chǔ)上的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。受蘇聯(lián)的影響，我國(guó)在經(jīng)濟(jì)管理架構(gòu)上通過(guò)設(shè)置專業(yè)性的工業(yè)部門(mén)達(dá)到政府管理的目的。電力行業(yè)作為關(guān)系國(guó)計(jì)民生的重要行業(yè)，受到了國(guó)家的嚴(yán)格管理。新中國(guó)成立初期我國(guó)政府行政管理體制處在不穩(wěn)定階段，由于電力行業(yè)的重要性和特殊性，其管理部門(mén)經(jīng)歷了多次更換和調(diào)整，燃料工業(yè)部、電力工業(yè)部、水利水電部、能源部、國(guó)家經(jīng)貿(mào)委等都分別在不同時(shí)期承擔(dān)了電力管理職能，其中，電力工業(yè)部成為我國(guó)工業(yè)部門(mén)中體制變化次數(shù)最多、管理機(jī)構(gòu)調(diào)整最多的部門(mén)之一。

新中國(guó)成立初期，政務(wù)院設(shè)立中央人民政府燃料工業(yè)部，主管全國(guó)燃料工業(yè)，到1954年，中央人民政府燃料工業(yè)部更名為中華人民共和國(guó)燃料工業(yè)部，作為國(guó)務(wù)院的組成部門(mén)，繼續(xù)行使原來(lái)的職責(zé)，統(tǒng)一管理煤炭、石油和電力工業(yè)。燃料工業(yè)部的設(shè)置初衷是為了盡快提升我國(guó)能源工業(yè)化水平，但隨著第一個(gè)五年計(jì)劃的完成，我國(guó)能源產(chǎn)業(yè)迅猛發(fā)展，燃料工業(yè)部已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)各方面的需求，因此在1955年7月，第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第二次會(huì)議決定撤銷燃料工業(yè)部，分別設(shè)立電力工業(yè)部、煤炭工業(yè)部和石油工業(yè)部，電力管理主要由電力工業(yè)部負(fù)責(zé)。

1958年將電力工業(yè)部和水利部合并為水利電力部，把電力企業(yè)全部下放給省，由各省對(duì)電力產(chǎn)業(yè)實(shí)行垂直壟斷的管理體制，電力管理體制由集中走向分散。1967年成立水利電力部軍事管制委員會(huì)，對(duì)電力產(chǎn)業(yè)管理權(quán)限實(shí)行下放，各地電力企業(yè)也分別實(shí)行軍事管制。1975 年恢復(fù)水利電力部建制。

改革開(kāi)放時(shí)期，國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速發(fā)展，國(guó)務(wù)院出臺(tái)一系列措施拉開(kāi)電力體制改革的序幕。1979—1992年，我國(guó)電力行業(yè)的管理機(jī)構(gòu)又經(jīng)歷了三次變革，即第二次成立電力工業(yè)部、第二次成立水利電力部和能源部。1979年國(guó)務(wù)院撤銷水利電力部，設(shè)立電力工業(yè)部、水利部。1982年水利部、電力部合并為水利電力部，電力工業(yè)繼續(xù)沿著集中統(tǒng)一的方向發(fā)展。截至1985 年，全國(guó)只有廣東、內(nèi)蒙古、西藏、海南四個(gè)?。▍^(qū)）的電力產(chǎn)業(yè)仍實(shí)行以地方為主的管理體制，又一次形成了中央和地方雙重領(lǐng)導(dǎo)、以中央為主、按大區(qū)分片管理的電力工業(yè)管理體制。

1988年，國(guó)務(wù)院批復(fù)同意華東電網(wǎng)作為“政企分開(kāi)、省為實(shí)體、聯(lián)合電網(wǎng)”的電力體制改革試點(diǎn)，從此拉開(kāi)了電力工業(yè)政企分開(kāi)的序幕。同年成立能源部，承擔(dān)電力行政和電力企業(yè)管理職能。根據(jù)“三定方案”，能源部是國(guó)務(wù)院統(tǒng)管全國(guó)電力工業(yè)的行政主管部門(mén)，對(duì)全國(guó)電力實(shí)行全行業(yè)管理。凡需國(guó)務(wù)院頒發(fā)的電力行政法規(guī)，由能源部提出或?qū)彶楹髨?bào)國(guó)務(wù)院審定頒發(fā)；凡全國(guó)性的電力建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)定額、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)性的規(guī)章制度等，均由能源部審定、頒發(fā)。同年，電力工業(yè)聯(lián)合會(huì)成立，根據(jù)能源部的委托，協(xié)助行使相應(yīng)的行業(yè)管理職能。至此，電力產(chǎn)業(yè)的行政管理、企業(yè)管理和行業(yè)管理職能實(shí)現(xiàn)初步分開(kāi)。

1993年，我國(guó)再次成立電力工業(yè)部，這次機(jī)構(gòu)改革明確提出了政企分開(kāi)的要求。電力部下放和轉(zhuǎn)移了對(duì)企業(yè)人、財(cái)、物及經(jīng)營(yíng)管理的職能，加強(qiáng)了電力行業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃，政策、法規(guī)和體制改革，監(jiān)督國(guó)有資產(chǎn)保值增值，協(xié)調(diào)電力生產(chǎn)、建設(shè)和集資辦電中的重大問(wèn)題等宏觀管理職能。在此期間，電力工業(yè)組織結(jié)構(gòu)基本沒(méi)有變化。直到1997年我國(guó)組建國(guó)家電力公司，電力工業(yè)部與國(guó)家電力公司實(shí)行兩塊牌子，兩套班子雙軌運(yùn)行，電力工業(yè)在中央層面從形式上實(shí)現(xiàn)了政企分開(kāi)，政企合一模式開(kāi)始轉(zhuǎn)變。

2. 1998—2002年政企分開(kāi)過(guò)渡模式

1997年，全國(guó)人大第九次代表大會(huì)決定實(shí)行電力工業(yè)體制改革，撤銷電力工業(yè)部，將其對(duì)電力行業(yè)的管理職能移交國(guó)家經(jīng)貿(mào)委。根據(jù)第九屆全國(guó)人大第一次會(huì)議批準(zhǔn)的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，國(guó)務(wù)院在關(guān)于機(jī)構(gòu)設(shè)置的通知（國(guó)辦發(fā)〔1998〕121號(hào)文件）中明確：將“原電力工業(yè)部的行政職能和水電部承擔(dān)的電力工業(yè)行政職能”調(diào)整劃入國(guó)家經(jīng)貿(mào)委。

1998年12月24日，國(guó)務(wù)院辦公廳以國(guó)辦發(fā)〔1998〕146號(hào)文發(fā)出《轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)家經(jīng)貿(mào)委關(guān)于深化電力工業(yè)體制改革有關(guān)問(wèn)題意見(jiàn)的通知》。該意見(jiàn)的主要內(nèi)容是：推進(jìn)廠網(wǎng)分開(kāi)，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，建立規(guī)范有序的電力市場(chǎng)；堅(jiān)持政企分開(kāi)、省為實(shí)體的方針，深化省級(jí)電力公司的改革；加快農(nóng)村電力體制改革，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展等。

1998年，國(guó)家經(jīng)貿(mào)委正式設(shè)立電力司，全面負(fù)責(zé)全國(guó)電力事業(yè)的監(jiān)督管理。從此，國(guó)家經(jīng)貿(mào)委成為國(guó)務(wù)院電力管理部門(mén)，對(duì)電力設(shè)施的保護(hù)負(fù)有監(jiān)督、檢查、指導(dǎo)和協(xié)調(diào)的職責(zé)。相應(yīng)的地方電力行政主管機(jī)關(guān)就變成了各省、市、縣的經(jīng)貿(mào)委。各省、市、縣經(jīng)貿(mào)委均要成立專職電力處，把分散在各個(gè)管理部門(mén)的電力行政職能集中到經(jīng)貿(mào)委，實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)。

1999年5月18日，國(guó)家經(jīng)貿(mào)委印發(fā)《關(guān)于做好電力工業(yè)政企分開(kāi)改革工作的意見(jiàn)》，要求進(jìn)一步做好政企分開(kāi)改革工作。2000年6月，中編辦和國(guó)家經(jīng)貿(mào)委又聯(lián)合提出《關(guān)于調(diào)整電力行政管理職能有關(guān)問(wèn)題的意見(jiàn)》，要求2000年繼續(xù)推進(jìn)電力工業(yè)政企分開(kāi)的改革，逐步撤銷大區(qū)電業(yè)管理局和省級(jí)電力工業(yè)局。

3. 2003—2013 年政監(jiān)分離時(shí)期

2003年電力監(jiān)管體制改革的最大突破是設(shè)立了獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)——國(guó)家電力監(jiān)管委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱電監(jiān)會(huì)），這是中國(guó)電力行業(yè)發(fā)展史上一個(gè)具有里程碑意義的事件。

電監(jiān)會(huì)是能源工業(yè)領(lǐng)域的第一個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，它標(biāo)志著我國(guó)電力管理體制由傳統(tǒng)行政管理向適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的依法監(jiān)管的重大轉(zhuǎn)變，也標(biāo)志著電力行業(yè)深層次的體制創(chuàng)新和制度創(chuàng)新邁出實(shí)質(zhì)性步伐。

電監(jiān)會(huì)根據(jù)國(guó)務(wù)院授權(quán)行使行政執(zhí)法職能，履行電力監(jiān)管職責(zé)。同年，國(guó)家經(jīng)貿(mào)委被撤銷，其原來(lái)承擔(dān)的行業(yè)管理、技改、投資等職能移交國(guó)家發(fā)展改革委；市場(chǎng)監(jiān)督職能移交國(guó)家電監(jiān)會(huì)。具體來(lái)看，國(guó)家發(fā)展改革委主要負(fù)責(zé)電力工業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略、發(fā)展規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策的制定，電力工業(yè)運(yùn)行管理和電價(jià)、電力項(xiàng)目投資的管理。電監(jiān)會(huì)主要負(fù)責(zé)市場(chǎng)準(zhǔn)入、市場(chǎng)運(yùn)行和電力安全監(jiān)管。在這期間，電監(jiān)會(huì)在全國(guó)設(shè)立了6個(gè)區(qū)域性監(jiān)管機(jī)構(gòu)。其他相關(guān)部門(mén)依據(jù)其職責(zé)，分別承擔(dān)相關(guān)管理職能，如國(guó)資委主要負(fù)責(zé)國(guó)有資產(chǎn)的保值增值和企業(yè)高管人員的考核及任命；環(huán)?？偩种饕?fù)責(zé)電力項(xiàng)目環(huán)保審批和環(huán)保監(jiān)管；財(cái)政部主要負(fù)責(zé)電力企業(yè)財(cái)務(wù)準(zhǔn)則、財(cái)務(wù)成本規(guī)則的制定；質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督總局主要負(fù)責(zé)電力行業(yè)技術(shù)、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的制定。

根據(jù)《國(guó)家電力監(jiān)管委員會(huì)職能配置內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》，電監(jiān)會(huì)共有十項(xiàng)監(jiān)管職能?？傮w而言，電監(jiān)會(huì)的基本職責(zé)是運(yùn)用違規(guī)處罰和事前監(jiān)督的手段，監(jiān)督電力企業(yè)經(jīng)營(yíng)行為以及整個(gè)電力系統(tǒng)運(yùn)行效率，正確處理系統(tǒng)內(nèi)有關(guān)各方的利益關(guān)系。國(guó)務(wù)院賦予電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入監(jiān)管、價(jià)格監(jiān)管、市場(chǎng)監(jiān)管、環(huán)保監(jiān)管、普遍服務(wù)監(jiān)管等監(jiān)管職能。但是這次改革并不徹底，主要表現(xiàn)電監(jiān)會(huì)在核心監(jiān)管職能上的缺乏。如在市場(chǎng)準(zhǔn)入方面，電力項(xiàng)目的審批權(quán)仍在國(guó)家發(fā)展改革委手中；在電價(jià)監(jiān)管方面，電監(jiān)會(huì)僅有向政府價(jià)格主管部門(mén)提出調(diào)整電價(jià)建議的職能，成為日后影響電監(jiān)會(huì)發(fā)揮作用的一個(gè)重要因素。

4. 2013年至今政監(jiān)合一階段

2013年3月，根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于提請(qǐng)審議國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》，將國(guó)家電力監(jiān)管委員會(huì)、國(guó)家能源局的職責(zé)合并，重新組建國(guó)家能源局，由國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)管理。其主要職責(zé)是，擬訂并組織實(shí)施能源發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃和政策，研究提出能源體制改革建議，負(fù)責(zé)能源監(jiān)督管理等。不再保留國(guó)家電力監(jiān)管委員會(huì)。至此，我國(guó)電力行政管理與監(jiān)管模式轉(zhuǎn)為政監(jiān)合一模式。（注：本文節(jié)選自王學(xué)棉教授主編《電力法學(xué)原論》，標(biāo)題為小編所加。）