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德國(guó)一直以來都是全球“退煤先鋒”，但近期受天然氣供應(yīng)危機(jī)影響，重啟1000萬千瓦封存煤電機(jī)組，并考慮將另外600萬千瓦煤電機(jī)組作為緊急備用，重啟總規(guī)?？蛇_(dá)1600萬千瓦，占德國(guó)總裝機(jī)容量的7.0%，同時(shí)有消息稱，德國(guó)政府考慮再次將煤電關(guān)停時(shí)間由2030年延緩至2038年。德國(guó)退煤“開倒車”受到各界廣泛關(guān)注，引發(fā)對(duì)其碳中和進(jìn)程大倒退的猜想。詳細(xì)分析德國(guó)退煤思路可以發(fā)現(xiàn)，重啟煤電是德國(guó)保障能源安全的既定政策，是退煤大趨勢(shì)下的小調(diào)整。進(jìn)一步剖析歐美典型國(guó)家退煤過程不難發(fā)現(xiàn)，打造自己優(yōu)勢(shì)清潔能源產(chǎn)業(yè)、“先立后破”，是美國(guó)、丹麥相比德國(guó)煤電轉(zhuǎn)型更加平穩(wěn)的主要因素。

一、歐洲天然氣危機(jī)愈演愈烈、新能源短期難挑大梁導(dǎo)致德國(guó)重啟煤電

（一）烏克蘭危機(jī)加劇歐洲天然氣危機(jī)

2021年秋冬，歐洲出現(xiàn)了以天然氣短缺、電力價(jià)格暴漲等為主要特征的能源危機(jī)，2022年烏克蘭危機(jī)爆發(fā)，更是加劇了此輪危機(jī)并使之向全球蔓延。這背后既有長(zhǎng)期原因，也有短期因素。一是受油氣前期低價(jià)和疫情影響，全球油氣上游投入嚴(yán)重不足造成供給跟不上，短期內(nèi)生產(chǎn)供應(yīng)難以恢復(fù)。早在2021年10月，歐洲天然氣庫存就比疫情前平均水平低15%左右，短缺問題已初現(xiàn)端倪。二是2021年下半年以來，全球主要國(guó)家的經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇快速拉動(dòng)了能源消費(fèi)，加劇了天然氣市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)。三是烏克蘭沖突爆發(fā)后，俄羅斯對(duì)歐洲天然氣供應(yīng)量的銳減，直接引爆歐洲各國(guó)的能源危機(jī)。俄羅斯是歐洲天然氣市場(chǎng)最大供應(yīng)方，在烏克蘭危機(jī)爆發(fā)之前，德國(guó)55%、意大利40%的天然氣供應(yīng)均來自俄羅斯，法國(guó)20%左右的液化天然氣也由俄供應(yīng)。近期俄羅斯經(jīng)“北溪1號(hào)”管道輸往德國(guó)的天然氣供應(yīng)已降至滿負(fù)荷的20%，德國(guó)的電力供應(yīng)首當(dāng)其沖，今年1-6月德國(guó)年度電力期貨價(jià)格翻倍，達(dá)到310歐元/兆瓦時(shí)，進(jìn)而波及產(chǎn)業(yè)和居民正常用能，產(chǎn)生的負(fù)面效應(yīng)不斷擴(kuò)大。此外，面對(duì)極端情況，歐盟各國(guó)應(yīng)對(duì)預(yù)案不足、缺乏統(tǒng)一調(diào)度等也是誘發(fā)轉(zhuǎn)型期能源供需矛盾激化的重要原因。

（二）可再生能源短期難挑大梁

歐洲一直走在全球能源轉(zhuǎn)型前列，但當(dāng)前天然氣短缺進(jìn)而導(dǎo)致的電力短缺問題，也間接反映了歐洲可再生能源的增產(chǎn)、擴(kuò)供與天然氣進(jìn)口之間的失衡。短期來看，靈活性資源配套不足等客觀條件限制使得可再生能源短期內(nèi)難挑大梁。盡管歐洲可再生能源已進(jìn)入規(guī)模替代階段（如德國(guó)非化石能源占比超過22%，丹麥超過31%），但前期儲(chǔ)能、需求響應(yīng)、V2G等新型調(diào)節(jié)能力發(fā)展不足，氣電為主的調(diào)節(jié)配套明顯跟不上可再生能源發(fā)展速度，造成風(fēng)電、光伏面臨有電供不上的局面，德國(guó)近幾年棄風(fēng)率已攀升至接近5%。長(zhǎng)期來看，當(dāng)前的能源危機(jī)，尤其是天然氣等化石能源嚴(yán)重依賴進(jìn)口導(dǎo)致的危機(jī)，使以德國(guó)為代表的很多歐洲國(guó)家更加堅(jiān)定地認(rèn)為，應(yīng)進(jìn)一步加快發(fā)展本地化的可再生能源，并廣泛實(shí)施限價(jià)、補(bǔ)貼、減稅等舉措來繼續(xù)刺激可再生能源的大規(guī)模發(fā)展。

（三）德國(guó)重啟煤電是既定政策

考慮到在可再生能源波動(dòng)性較大的客觀因素，以及2022年底前棄核的主觀政策因素，為了快速降低對(duì)俄羅斯天然氣的依賴，德國(guó)啟動(dòng)了一系列煤電重啟措施：首先，重啟1000萬千瓦封存的煤電機(jī)組，以緩解當(dāng)前的能源危機(jī)。初步測(cè)算，此舉在未來12個(gè)月可減少62％的發(fā)電用氣量。其次，考慮將淘汰燃煤發(fā)電的時(shí)間從2030年重新延緩到2038年。事實(shí)上，在德國(guó)退煤時(shí)間表設(shè)計(jì)中，計(jì)劃在第一階段（2019-2022年）通過有償關(guān)停等措施“退出”的1000萬千瓦煤電機(jī)組，從功能定位上看，原本就是被設(shè)置為封存?zhèn)溆脵C(jī)組。此次煤電重啟也是德國(guó)對(duì)既定政策的執(zhí)行，體現(xiàn)了德國(guó)退煤政策設(shè)計(jì)的初衷。

二、優(yōu)先打造優(yōu)勢(shì)清潔能源產(chǎn)業(yè)、通過市場(chǎng)調(diào)劑煤電退出進(jìn)度，反映了歐美“前有進(jìn)路后有退路”的退煤思路

（一）德國(guó)通過政府定目標(biāo)與市場(chǎng)抓落實(shí)雙管齊下“柔性退煤”

德國(guó)通過法律約束提出“退煤”目標(biāo)和路徑，再通過市場(chǎng)化手段落實(shí)動(dòng)態(tài)調(diào)整。聯(lián)邦政府在2019年宣布到2038年全面退出煤電，此后出臺(tái)了《煤炭退出法》《加強(qiáng)煤炭地區(qū)結(jié)構(gòu)調(diào)整法》，明確了煤電關(guān)停路線圖和礦區(qū)補(bǔ)償方案。2021年新一屆聯(lián)合政府建議將“退煤”期限提前8年至2030年，但隨著烏克蘭危機(jī)爆發(fā)，今年6月又考慮將“退煤”推遲到2038年，不斷滾動(dòng)更新煤電發(fā)展目標(biāo)。與此同時(shí)，德國(guó)利用市場(chǎng)化的退役競(jìng)拍抓“退煤”落實(shí)，1000萬千瓦包括硬煤機(jī)組在內(nèi)的煤電被關(guān)停和轉(zhuǎn)為封存?zhèn)溆?。烏克蘭危機(jī)爆發(fā)后，德國(guó)這種政府與市場(chǎng)結(jié)合的“柔性退煤”發(fā)揮了重要作用，所有關(guān)停和封存的煤電機(jī)組全部重啟以保障國(guó)家能源安全。但需要指出的是，德國(guó)“柔性退煤”的“柔”也在一定程度上反映了其清潔能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展不夠“強(qiáng)”。

（二）丹麥打造國(guó)有清潔能源企業(yè)實(shí)現(xiàn)“產(chǎn)業(yè)替代退煤”

在明確利用風(fēng)電和生物質(zhì)熱電聯(lián)產(chǎn)替代煤電的轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略后，丹麥政府積極牽頭開展優(yōu)勢(shì)能源企業(yè)重組，通過統(tǒng)籌和優(yōu)化資源配置，助力企業(yè)實(shí)現(xiàn)從“黑色”到“綠色”業(yè)務(wù)的平穩(wěn)過渡，進(jìn)而利用產(chǎn)業(yè)替代，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)國(guó)家“退煤”目標(biāo)。2005年丹麥政府將本土六家電力公司合并成為政府控股81%的DONG（后更名為?rsted）能源集團(tuán)，通過資源整合，DONG擁有了三個(gè)大型海上風(fēng)電場(chǎng)。此后DONG明確了到2040年將化石能源業(yè)務(wù)全部轉(zhuǎn)為可再生能源的轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略，并在關(guān)停煤電項(xiàng)目或開展生物質(zhì)替代的同時(shí)加速擴(kuò)張海上風(fēng)電業(yè)務(wù)。憑借著良好的技術(shù)基礎(chǔ)和資本優(yōu)勢(shì)，DONG如今已經(jīng)成為海上風(fēng)電的頭部開發(fā)商，全球市場(chǎng)份額高達(dá)25%，有效推動(dòng)了整體海上風(fēng)電產(chǎn)業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新和成本下降。

（三）美國(guó)通過嚴(yán)控排放標(biāo)準(zhǔn)、建立多元競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)、扶持優(yōu)勢(shì)頁巖氣產(chǎn)業(yè)構(gòu)建立體退煤體系

立足自身資源優(yōu)勢(shì)和能源獨(dú)立目標(biāo)，美國(guó)將制定污染物排放標(biāo)準(zhǔn)作為“退煤”的重要政策抓手，將非常規(guī)天然氣和可再生能源產(chǎn)業(yè)作為發(fā)展目標(biāo)，遵循市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)規(guī)律落實(shí)“退煤”。自上世紀(jì)90年代起，美聯(lián)邦政府陸續(xù)出臺(tái)了針對(duì)二氧化硫、氮氧化物、粉塵、臭氧、汞等污染物的精準(zhǔn)排放控制條例，導(dǎo)致新建煤電項(xiàng)目的固定投資成本一度飆升至氣電的2.4倍，大量現(xiàn)役機(jī)組因不愿或無力安裝環(huán)保設(shè)備而選擇關(guān)停。與此同時(shí)，政府通過給予非常規(guī)天然氣產(chǎn)業(yè)長(zhǎng)達(dá)31年的補(bǔ)貼，帶動(dòng)頁巖氣以每年1萬億立方英尺的速度增產(chǎn)，氣電發(fā)電成本快速下降。此外伴隨著風(fēng)電和光伏的規(guī)?；l(fā)展，煤電在電力市場(chǎng)中的調(diào)用機(jī)會(huì)越來越少，眾多煤電項(xiàng)目因長(zhǎng)期虧損而停運(yùn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在美國(guó)累計(jì)淘汰的1億千瓦煤電機(jī)組中，有80%是過去十年關(guān)停的，這意味著在市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境中，氣電和可再生能源發(fā)電正在快速替代美國(guó)煤電的發(fā)展空間。

三、從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，煤電轉(zhuǎn)型不是“一退了之”，必須處理好“三大關(guān)系”，做到“先立后破”

（一）處理好政府、市場(chǎng)和產(chǎn)業(yè)的關(guān)系，在壯大優(yōu)勢(shì)清潔能源產(chǎn)業(yè)過程中實(shí)現(xiàn)煤電轉(zhuǎn)型

一是發(fā)揮政府在煤電轉(zhuǎn)型中的目標(biāo)引導(dǎo)作用，用好制定煤電發(fā)展目標(biāo)、加強(qiáng)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、提供經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和整合企業(yè)資源四大抓手，保障退煤方向不跑偏和目標(biāo)可落地。二是市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)是推動(dòng)煤電轉(zhuǎn)型的主要手段，通過各種發(fā)電資源與煤電、不同煤電類型間的充分競(jìng)爭(zhēng)，才能保障煤電退出的經(jīng)濟(jì)性，防止資產(chǎn)沉沒，用市場(chǎng)這只無形的手確保退煤的可持續(xù)性。三是發(fā)展壯大優(yōu)勢(shì)清潔能源產(chǎn)業(yè)是退煤的基礎(chǔ)，美國(guó)、丹麥依托優(yōu)勢(shì)清潔產(chǎn)業(yè)保證了退煤的平穩(wěn)，而德國(guó)則由于缺乏清潔能源產(chǎn)業(yè)根基，退煤呈現(xiàn)“螺旋式”前進(jìn)。

（二）處理好安全、發(fā)展和減排的關(guān)系，保障煤電平穩(wěn)、有序退出

一是必須重視煤電在電力系統(tǒng)中的安全兜底作用，做好電力碳中和長(zhǎng)期謀劃，明確各類電源定位，制定應(yīng)急儲(chǔ)備預(yù)案，加快探索儲(chǔ)能、需求響應(yīng)、電制氫等商業(yè)化模式，為煤電退出提前做好儲(chǔ)備。二是提前謀劃煤電基礎(chǔ)設(shè)施融合復(fù)用，不僅要挖掘既有基礎(chǔ)設(shè)施清潔利用潛力，推動(dòng)煤電與供熱融合發(fā)展，而且要提前謀劃煤電廠向生物質(zhì)熱電聯(lián)產(chǎn)或電制氫工廠改造升級(jí)，發(fā)揮退出煤電廠基礎(chǔ)設(shè)施的復(fù)用價(jià)值。三是客觀認(rèn)識(shí)煤電碳排放問題，煤電減排與煤電發(fā)電量相關(guān)，增加煤電裝機(jī)并非等于增加碳排放，要做好退出煤電的封存方案。

（三）處理好短期目標(biāo)和長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)的關(guān)系，防止“運(yùn)動(dòng)式”退煤和煤電“沖高峰”

一是立足當(dāng)下高度重視煤電支撐性調(diào)節(jié)性作用，把大力推動(dòng)煤電靈活性改造作為煤電存量機(jī)組轉(zhuǎn)型的核心路徑，避免替代能源頂不上而“未立先破”、把長(zhǎng)期戰(zhàn)略當(dāng)作短期任務(wù)等走偏的行動(dòng)和認(rèn)識(shí)。二是必須堅(jiān)定認(rèn)識(shí)煤電逐步減量是長(zhǎng)期不可逆轉(zhuǎn)的趨勢(shì)。煤電是各國(guó)碳排放的主要源頭，碳中和目標(biāo)下煤電減量替代是各國(guó)能源轉(zhuǎn)型的必然趨勢(shì)。雖然經(jīng)濟(jì)發(fā)展和能源安全形勢(shì)不斷演變，但不能曲解煤電仍能“沖高峰”，把短期形勢(shì)誤解為長(zhǎng)期趨勢(shì)，把應(yīng)急措施當(dāng)作長(zhǎng)期戰(zhàn)略。