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近日，國家能源局綜合司印發(fā)《關(guān)于強(qiáng)化市場監(jiān)管 有效發(fā)揮市場機(jī)制作用 促進(jìn)今冬明春電力供應(yīng)保障的通知》（國能綜通監(jiān)管[2021]99號，以下簡稱99號文），著重筆墨在充分發(fā)揮市場機(jī)制作用、提高監(jiān)管工作水平上提出六個方面20條具體內(nèi)容，引發(fā)行業(yè)關(guān)注。

除明確今冬明春電力供應(yīng)保障的工作重點(diǎn)外，從深化電力市場改革的遠(yuǎn)期視角來看，99號文對于發(fā)揮市場在電力資源配置中的作用傳遞出了哪些信號？《中國電力報》記者專訪電力市場研究學(xué)者谷峰。

“經(jīng)過此次供需緊張，依靠市場機(jī)制調(diào)節(jié)供需的觀念深入人心”

問

中國電力報：在電力供需形勢緊張的當(dāng)下，深化電力體制改革迎來了怎樣的“契機(jī)”？

谷峰：回首我國改革開放歷史，改革的進(jìn)展都是在黨中央、國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)下，把握好了危中有機(jī)、轉(zhuǎn)危為機(jī)的辯證管理，解放了生產(chǎn)力，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。長期以來，電力用戶當(dāng)中普遍存在“市場就是優(yōu)惠電”的誤解，電力行業(yè)當(dāng)中也存在“市場能否更優(yōu)于計劃機(jī)制”的擔(dān)心，電力體制改革新機(jī)制“立有余”而既有機(jī)制“破不足”，影響了市場機(jī)制的推進(jìn)速度和監(jiān)管工作的開展。經(jīng)過此次供需緊張，依靠市場機(jī)制調(diào)節(jié)供需的觀念深入人心，重申了電力市場建設(shè)的方向，增強(qiáng)了市場機(jī)制建設(shè)和加強(qiáng)監(jiān)管能力建設(shè)的緊迫感，堅定了方方面面深化電力體制改革的決心?？傮w來說，電力供需緊張暴露的問題，有利于電力用戶接受通過“有漲有跌”的市場機(jī)制解決供應(yīng)問題的理念，有利于電力行業(yè)統(tǒng)一由應(yīng)急計劃保供向市場化保供的思想，有利于電力行業(yè)的管理機(jī)制“破立并重”。

“監(jiān)管機(jī)構(gòu)和市場機(jī)制會在應(yīng)急工作中逐步發(fā)揮作用”

問

中國電力報：深化燃煤發(fā)電上網(wǎng)電價形成機(jī)制改革推進(jìn)一月有余，99號文以強(qiáng)化市場監(jiān)管為立足點(diǎn)，以調(diào)整完善市場規(guī)則為抓手，具有哪些意義？

谷峰：按照國家規(guī)定，電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)承擔(dān)著監(jiān)管電力市場運(yùn)行、規(guī)范電力市場秩序、監(jiān)督檢查有關(guān)電價、擬訂各項電力輔助服務(wù)價格、研究提出電力普遍服務(wù)政策的建議并監(jiān)督實施、負(fù)責(zé)電力行政執(zhí)法的職能。在以往的工作中，電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)特別是電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)中的市場監(jiān)管部門，很少在電力應(yīng)急工作中發(fā)聲。出現(xiàn)這種情況的原因主要是我國長期以來的電力電量平衡方式采用由上而下的計劃體制。隨著2015年新一輪電改的推進(jìn)，尤其是今年深化燃煤機(jī)組價格形成機(jī)制改革的推進(jìn)，市場化的方向越來越明晰，電力電量的平衡方式也將從完全的計劃機(jī)制向市場機(jī)制轉(zhuǎn)變，這種轉(zhuǎn)變也體現(xiàn)在監(jiān)管機(jī)構(gòu)和市場機(jī)制會在應(yīng)急工作中逐步發(fā)揮作用。99號文的相關(guān)要求和規(guī)定，就已經(jīng)體現(xiàn)了監(jiān)管機(jī)構(gòu)開始主動擔(dān)當(dāng)相關(guān)責(zé)任，主動擔(dān)當(dāng)深化燃煤發(fā)電上網(wǎng)電價市場化改革政策的部分落實任務(wù)。

充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，意味著電力監(jiān)管工作要從完善既有規(guī)則做起。99號文首先強(qiáng)調(diào)的就是，抓緊修訂各地交易規(guī)則。要求“各派出機(jī)構(gòu)要會同地方政府有關(guān)部門和市場管理委員會等單位抓緊組織修訂各地電力中長期交易實施細(xì)則相關(guān)條款”。這一點(diǎn)旨在全面落實黨中央國務(wù)院深化燃煤發(fā)電上網(wǎng)電價形成機(jī)制改革，改革將電價形成機(jī)制放給了市場，目的是以市場交易定價代替?zhèn)鹘y(tǒng)的政府定價。原有市場規(guī)則并未考慮電網(wǎng)代理工商業(yè)用戶從市場中購電，需要盡快完善調(diào)整，因此該項工作是當(dāng)務(wù)之急、重中之重，是代理購電制度能否順利建成的基礎(chǔ)條件。

監(jiān)督市場主體遵守規(guī)則是市場得以正常運(yùn)行的關(guān)鍵。在深化電力體制改革的當(dāng)下，強(qiáng)化市場監(jiān)管的意義在于推動有效市場和有為政府的更好結(jié)合。99號文強(qiáng)調(diào)各派出機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)電力中長期交易合同電量履約監(jiān)管，不得發(fā)生未經(jīng)送受雙方協(xié)商一致，隨意減送或終止送電的行為，明確要求“電網(wǎng)企業(yè)和電力調(diào)度機(jī)構(gòu)，電力交易機(jī)構(gòu)及各類市場主體嚴(yán)格執(zhí)行國家電價政策，遵守市場交易規(guī)則，完善交易組織流程，強(qiáng)化安全校核，及時足額結(jié)算電費(fèi)，規(guī)范組織開展市場化交易”。事實上，只有充分重視對市場主體和市場成員遵守規(guī)則的行為進(jìn)行監(jiān)管，才能樹立市場規(guī)則的權(quán)威，實現(xiàn)良好的市場秩序。

“主要依靠市場機(jī)制實現(xiàn)電力電量的平衡和系統(tǒng)安全”

問

中國電力報：99號文特別針對應(yīng)急調(diào)度明確給予電力調(diào)度機(jī)構(gòu)相應(yīng)的授權(quán)。這是否意味著緊急狀態(tài)下允許電力調(diào)度機(jī)構(gòu)用計劃手段代替市場機(jī)制對電力電量平衡的決定性作用？

谷峰：針對目前電力供應(yīng)緊張的形勢以及今年可能發(fā)生“雙拉尼娜”現(xiàn)象等情況，99號文要求有效發(fā)揮緊急狀態(tài)下的跨省跨區(qū)應(yīng)急調(diào)度作用，給予了電力調(diào)度機(jī)構(gòu)相應(yīng)的授權(quán)，允許電力調(diào)度機(jī)構(gòu)在沒有交易結(jié)果（中長期合同或省間現(xiàn)貨交易結(jié)果）的情況下，直接根據(jù)送受兩端電網(wǎng)平衡情況安排機(jī)組啟停和跨省跨區(qū)送電，但這并不是否定市場機(jī)制對電力電量平衡的決定性作用。

其實，電力應(yīng)急調(diào)度并不是計劃體制下特有的保證電力電量平衡的措施。在電力市場化發(fā)展成熟的國家，當(dāng)發(fā)生電力電量平衡困難的時候，在所有交易完成之后，也存在應(yīng)急調(diào)度的情況。只不過，國外排序在應(yīng)急調(diào)度之后的措施就是限電，應(yīng)急調(diào)度不成功就意味著給用戶進(jìn)行限電，結(jié)算價格則采用聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)里各個電力現(xiàn)貨市場該時刻最高價格作為事后結(jié)算價格，事后采用超高電價進(jìn)行結(jié)算也成為應(yīng)急調(diào)度在國外的主要特征。在國內(nèi)，由于長期執(zhí)行計劃調(diào)度體制，應(yīng)急的概念被泛化，并且將可再生能源消納也列為應(yīng)急范疇，產(chǎn)生了很多欲說還休的“麻煩”。99號文在國內(nèi)第一次明確提出應(yīng)急調(diào)度的目的是“保安全、保平衡”，啟動的前置條件是“市場化交易手段（即中長期交易、現(xiàn)貨交易、省間現(xiàn)貨交易、輔助服務(wù)交易）均已用盡仍未完全解決問題”，定價機(jī)制采用“按相應(yīng)時段的相關(guān)市場交易價格高價結(jié)算”。

99號文通過授權(quán)和監(jiān)管統(tǒng)籌，實現(xiàn)了市場環(huán)境下既能讓電力調(diào)度機(jī)構(gòu)合理行使維護(hù)電力系統(tǒng)安全運(yùn)行的職責(zé)，又在目前最大限度下限制了電力調(diào)度機(jī)構(gòu)的自由裁量權(quán)，利于主要依靠市場機(jī)制實現(xiàn)電力電量的平衡和系統(tǒng)安全。

“輔助服務(wù)最終的受益者用戶開始承擔(dān)其本應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)”

問

中國電力報：當(dāng)前，具有中國特色的輔助服務(wù)市場機(jī)制已基本建立。進(jìn)一步發(fā)揮電力市場體系的“穩(wěn)定器”作用，99號文對輔助服務(wù)市場建設(shè)提出了哪些創(chuàng)新舉措？

谷峰：2006年以來，監(jiān)管機(jī)構(gòu)通過長期艱苦的努力在國內(nèi)建立了具有市場特點(diǎn)的輔助服務(wù)補(bǔ)償機(jī)制，同步建立了并網(wǎng)發(fā)電廠運(yùn)行管理制度。但是監(jiān)管機(jī)構(gòu)并未止步于既有成績，99號文在繼續(xù)強(qiáng)調(diào)運(yùn)用市場化價格機(jī)制引導(dǎo)市場主體主動提供輔助服務(wù)，充分發(fā)揮市場配置資源、調(diào)劑余缺作用的基礎(chǔ)上，嘗試求新求變。一方面表現(xiàn)在調(diào)整非計劃停運(yùn)考核規(guī)則上?，F(xiàn)貨地區(qū)發(fā)電企業(yè)背負(fù)著與用戶同周期同時段（或帶曲線）的中長期交易合同，即發(fā)用雙方的發(fā)用電功率平衡責(zé)任是綁定的（發(fā)電企業(yè)可以選擇自己生產(chǎn)或者從現(xiàn)貨市場采購足額的分時段電量），因此越是緊缺發(fā)電企業(yè)越是會“咬牙”開機(jī)（此時從市場上購買高價現(xiàn)貨的損失大于自己生產(chǎn)兌付合同）。而對于非現(xiàn)貨地區(qū)，由于發(fā)用雙方簽訂的合同沒有體現(xiàn)彼此的平衡責(zé)任，電力調(diào)度機(jī)構(gòu)也不需要按照發(fā)用雙方的約定分時段對應(yīng)執(zhí)行合同，甚至部分地區(qū)月度發(fā)電計劃可以跨月滾動，在煤價較高的時期，部分虧損的電源只要接受一次非?？己耍ㄒ话銚p失三天的收益）即可停機(jī)等待煤價回落，按照年度滾動完成合同電量即可。這樣就造成了大面積非停比高價購煤發(fā)電更為經(jīng)濟(jì)的事實。針對這一問題，99號文提出“能源保供期間非計劃停運(yùn)機(jī)組可以實行原標(biāo)準(zhǔn)2-5倍的考核力度”，一定程度推高了非停成本，有助于“抑制機(jī)組隨意非計劃停運(yùn)”。另一方面要求各派出機(jī)構(gòu)盡快明確用戶參與輔助服務(wù)費(fèi)用形成機(jī)制，推動輔助服務(wù)成本向用戶疏導(dǎo)。這標(biāo)志著歷時15年基于核定電價的發(fā)電企業(yè)內(nèi)部輔助服務(wù)補(bǔ)償機(jī)制的終結(jié)，輔助服務(wù)最終的受益者用戶開始承擔(dān)起其本應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)。必須要指出的是，在核定電價的時代，核定的綜合電價可以認(rèn)為包含了輔助服務(wù)成本這個分量，但是在市場化后，由于批發(fā)側(cè)市場價格細(xì)分為電能量價格、容量價格和輔助服務(wù)價格，電能量交易當(dāng)中形成的價格已經(jīng)不再包含輔助服務(wù)成本，疏導(dǎo)正當(dāng)其時。

“交易機(jī)構(gòu)可根據(jù)市場主體訴求更改調(diào)整規(guī)則，標(biāo)志著市場主導(dǎo)權(quán)屬于市場主體的概念開始確立”

問

中國電力報：推進(jìn)市場建設(shè)和查處市場違規(guī)是監(jiān)管工作的主題。99號文如何體現(xiàn)這一監(jiān)管原則？

谷峰：我國監(jiān)管機(jī)構(gòu)的建立與成長，一直緊密伴隨著我國市場機(jī)制的逐步建立，推動市場建設(shè)和加強(qiáng)監(jiān)管一直是監(jiān)管機(jī)構(gòu)的核心工作。99號文充分體現(xiàn)了這一特點(diǎn)。一方面，再次強(qiáng)調(diào)優(yōu)化交易組織執(zhí)行，要求交易機(jī)構(gòu)根據(jù)供需形式變化和市場主體訴求，增加交易品種、縮短交易周期、提高交易頻次，為市場主體增設(shè)短期調(diào)整交易量的市場渠道，這是國內(nèi)首次提到交易機(jī)構(gòu)根據(jù)市場主體訴求更改調(diào)整規(guī)則的說法，標(biāo)志著市場主導(dǎo)權(quán)屬于市場主體的概念開始確立；對于跨省跨區(qū)交易送電價格暫時無法達(dá)成一致的，可按臨時電價先結(jié)算再清算；對于保供期間，存量合同的執(zhí)行問題，提出了鼓勵市場主體通過合同轉(zhuǎn)讓、回購、置換等方式調(diào)整倉位，減少電量偏差。另一方面，順應(yīng)改革發(fā)展階段的要求，99號文加大了對專場交易監(jiān)管的要求，明確提出“糾正以降級為目的的專場交易、設(shè)置不合理準(zhǔn)入門檻、不當(dāng)干預(yù)市場、限制市場競爭的行為”，要求“依法查處違規(guī)行為，配合地方政府有關(guān)部門嚴(yán)肅查處市場主體價格串通、實施壟斷協(xié)議、濫用市場支配地位等行為”，同時提出，充分發(fā)揮12398能源監(jiān)管熱線作用，做好投訴舉報處理工作。