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中國電力運行新常態(tài)下的資源配置方式

——解讀國家能源局《關(guān)于強化市場監(jiān)管 有效發(fā)揮市場機制作用 促進今冬明春電力供應(yīng)保障的通知》

伴隨可再生能源快速發(fā)展和大規(guī)模并網(wǎng)，電力系統(tǒng)形態(tài)正在發(fā)生深刻變化，電力發(fā)展呈現(xiàn)新格局、面臨新常態(tài)。去冬以來，特別是今年9月份部分省份電力供應(yīng)出現(xiàn)時段性緊張，是偶然中的必然。電力保供時段電力市場能否發(fā)揮作用，引發(fā)社會各界對“市場在資源配置決定性作用”的思考，電力保供時段管電部門如何發(fā)揮作用，引發(fā)社會各界對有為政府行為邊界的思辨。中國電力運行新常態(tài)下資源配置方式亟待對答。

1.

電力運行發(fā)展迎來新格局、面臨新常態(tài)

2015年中央下發(fā)《關(guān)于進一步深化電力體制改革的若干意見》，對電力工業(yè)的發(fā)展改革做出全面部署。六年來國情世情深刻變化，我們面臨百年不遇之大變局；電源結(jié)構(gòu)、電網(wǎng)結(jié)構(gòu)發(fā)生新的變化；經(jīng)濟社會和美好生活對電力提出新的需求。2021年3月中央財經(jīng)委員會第九次會議研究實現(xiàn)碳達峰、碳中和的基本思路和主要舉措時，習近平總書記強調(diào)要構(gòu)建清潔低碳安全高效的能源體系，控制化石能源總量，著力提高利用效能，實施可再生能源替代行動，深化電力體制改革，構(gòu)建以新能源為主體的新型電力系統(tǒng)。

2021年9月中央印發(fā)《關(guān)于完整準確全面貫徹新發(fā)展理念 做好碳達峰碳中和工作的意見》，提出2025、2030和2060年的非化石能源消費比重目標分別為20%、25%、80%以上，意味著我國能源系統(tǒng)必將從以傳統(tǒng)火力發(fā)電為主的電力系統(tǒng)發(fā)展為以新能源發(fā)電為主體的新型電力系統(tǒng)?！?030年前碳達峰行動方案》中對各種發(fā)電類型的定位進行了明確: 嚴格控制新增煤電項目，大力發(fā)展新能源，因地制宜開發(fā)水電，積極安全有序發(fā)展核電，促進抽水蓄能發(fā)展，加快新型儲能示范推廣應(yīng)用。

與電力運行新格局相對應(yīng)，由于新能源本身的特性，給電力系統(tǒng)帶來諸多新挑戰(zhàn)。與常規(guī)電源相比，新能源發(fā)電單機容量小、數(shù)量多、布點分散，呈現(xiàn)“大裝機、小電量”的特點，而且新能源出力具有顯著的間歇性、波動性、隨機性特征。隨著新能源大規(guī)模開發(fā)、高比例并網(wǎng)，并逐步成為電力供應(yīng)的主體，電力系統(tǒng)“雙高雙峰”問題日益凸顯，轉(zhuǎn)動慣量不足，調(diào)頻、調(diào)壓能力下降，系統(tǒng)電力電量平衡、安全穩(wěn)定控制等面臨前所未有的挑戰(zhàn)。

在負荷側(cè)，用電的不確定性也在逐漸增強。近年來第三產(chǎn)業(yè)和城鄉(xiāng)居民生活用電量占比不斷提升，據(jù)中電聯(lián)統(tǒng)計，2021年1-10月第三產(chǎn)業(yè)和城鄉(xiāng)居民生活用電量占比分別為17.4%和14.6%，第三產(chǎn)業(yè)用電量同比增長20%，城鄉(xiāng)居民生活用電量同比增長7.4%，電力需求結(jié)構(gòu)的變化使得用電負荷對氣溫變化更加敏感，而隨著厄爾尼諾極端天氣現(xiàn)象的頻繁發(fā)生，我國冬夏兩季電力負荷屢創(chuàng)新高，峰谷差進一步拉大。近兩年來我國多個省份缺電、美國加州和得州輪流停電事故都反映出高比例可再生能源和負荷高峰同時出現(xiàn)時導致的“缺電力不缺電量”局面，而且該形勢將日益突出和嚴峻，電力保供成為行業(yè)發(fā)展新常態(tài)。

2.

電力資源配置方式的現(xiàn)狀與問題

電力運行中發(fā)、輸、配、用同時完成，電力運行計劃的編制與調(diào)度實施的過程，就是電力在發(fā)電企業(yè)之間，在用電企業(yè)之間進行資源配置的過程。

新一輪電改已經(jīng)進行6年有余，市場化機制初步建立，但社會上似乎一致認為電力市場只能在供需寬松和平衡時段起作用，一到供需緊張時段則立即退回計劃手段，緊緊依賴、僅僅依靠2011年國家發(fā)改委發(fā)布的《有序用電管理辦法》，即在電力供應(yīng)不足、突發(fā)事件等情況下，通過行政措施、技術(shù)方法，控制部分用電需求，維護供用電秩序平穩(wěn)，按照先錯峰、后避峰、再限電、最后拉閘的順序安排電力電量平衡。

今年以來，受電煤供應(yīng)緊張、電力消費需求較快增長以及部分地區(qū)加強“能耗雙控”等多重因素疊加影響，全國超過20個省份采取了有序用電措施，部分地區(qū)針對高耗能企業(yè)進行限電停產(chǎn)，個別地區(qū)局部時段電力缺口嚴重到不得不“拉閘限電”，不僅影響企業(yè)生產(chǎn)計劃，而且對居民正常生活造成困擾，成為社會關(guān)注的熱點話題。

計劃手段能夠保證特殊時期電力系統(tǒng)的穩(wěn)定運行，但實施過程中存在明顯不足，沒有考慮用戶的差異化訴求。首先有序用電執(zhí)行的有效性無法保證，在9月23日遼寧電網(wǎng)拉閘限電之前已啟動三輪II級有序用電措施（負荷缺口10-20%），但有些用戶沒有按照要求停電，電網(wǎng)公司對此沒有相應(yīng)的處理措施，導致形勢進一步惡化；其次，有序用電手段不夠精細，按照管理辦法，要優(yōu)先保障應(yīng)急指揮、危險生產(chǎn)、重要社會活動場所、基礎(chǔ)設(shè)施、居民、農(nóng)業(yè)、重點工程企業(yè)用電，重點限制違規(guī)項目，淘汰類、限制類企業(yè)，高耗能、高排放，景觀照明用電，但實際執(zhí)行時未能提前及時向所有用戶告知，直接無差別停電導致影響范圍擴大；另外，計劃手段容易導致發(fā)電機組應(yīng)修未修、帶病運行，埋下更多事故隱患，據(jù)報道，今年9月湖南某電廠在已報送檢修申請的情況下，為保障電力供應(yīng)未被批準停機檢修，除塵器垮塌導致4人死亡，而供暖季的來臨對熱電機組又是一場大考。

無論供需形勢如何變化，電力市場理應(yīng)盡力在全時段發(fā)揮作用，將供需情況通過價格信號加以傳導，從而激勵供應(yīng)、抑制需求擴張。改革開放 40 多年來，政府與市場的關(guān)系始終是經(jīng)濟體制改革的核心問題，這個問題的本質(zhì)就是在資源配置中是市場起決定性作用，還是政府起決定性作用。中共中央、國務(wù)院《關(guān)于新時代加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制的意見》明確要“堅持正確處理政府和市場關(guān)系。堅持社會主義市場經(jīng)濟改革方向，更加尊重市場經(jīng)濟一般規(guī)律，最大限度減少政府對市場資源的直接配置和對微觀經(jīng)濟活動的直接干預，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，有效彌補市場失靈?！?/p>

在此背景下，國家能源局11月10日發(fā)布的《關(guān)于強化市場監(jiān)管 有效發(fā)揮市場機制作用 促進今冬明春電力供應(yīng)保障的通知》（國能綜通監(jiān)管〔2021〕99號）（以下簡稱《通知》）致力于將“看不見的手”和“看得見的手”相結(jié)合，努力形成市場作用和政府作用有機統(tǒng)一、相互補充、相互協(xié)調(diào)、相互促進的格局。

3.

保供新常態(tài)下市場的作用

在現(xiàn)有電力系統(tǒng)條件下，亟需建立優(yōu)化配置資源、挖掘系統(tǒng)調(diào)節(jié)潛力的常態(tài)化市場機制。市場機制一方面可以通過提供價格信號對市場主體產(chǎn)生激勵和約束，從而減輕調(diào)度平衡壓力；另一方面可以提供更豐富的調(diào)控資源和手段，火電機組深度調(diào)峰、儲能等第三方獨立主體、需求側(cè)響應(yīng)等各顯其能。

《通知》分別從3個不同交易調(diào)度層級提出對市場機制的工作要求，簡單來說就是“中長期保供應(yīng)穩(wěn)定、輔助服務(wù)保安全運行、應(yīng)急調(diào)度保突發(fā)處置”。

一是充分發(fā)揮電力中長期交易穩(wěn)定作用。為紓解“市場煤”與“計劃電”之間的矛盾，國家發(fā)改委于10月發(fā)布了《關(guān)于進一步深化燃煤發(fā)電上網(wǎng)電價市場化改革的通知》（發(fā)改價格〔2021〕1439號），隨著燃煤發(fā)電電量全部進入市場、擴大交易電價上下浮動范圍、工商業(yè)用戶都進入市場，中長期交易規(guī)模迅速擴大、工作難度成倍提升?！锻ㄖ诽岢隽俗ゾo修訂各地交易規(guī)則、強化中長期合同電量履約、優(yōu)化交易組織執(zhí)行、積極推進跨省跨區(qū)送電協(xié)議簽訂、增強合同調(diào)整靈活性等5項具體要求，有利于各地盡快做好電力供需平衡安排。

二是更好發(fā)揮電力輔助服務(wù)市場調(diào)節(jié)作用。近年來，我國輔助服務(wù)提供方式從強制提供型的“兩個細則”補償與分攤機制，逐步發(fā)展為市場競價型的調(diào)峰、調(diào)頻輔助服務(wù)市場機制，有效提升了系統(tǒng)調(diào)節(jié)能力、促進了清潔能源消納。但仍然存在補償力度小、提供主體單一、費用疏導不合理等問題?！锻ㄖ吩谶@方面提出了加大發(fā)電機組并網(wǎng)運行考核力度、充分調(diào)動區(qū)域內(nèi)省間輔助服務(wù)資源互濟能力、推動輔助服務(wù)成本向用戶側(cè)疏導、激發(fā)需求側(cè)等第三方響應(yīng)能力等4項具體要求，在能源保供期間最大限度挖掘和整合系統(tǒng)潛力。

三是有效發(fā)揮緊急狀態(tài)下跨省跨區(qū)支援作用。應(yīng)急調(diào)度作為市場化手段用盡之后的兜底保障機制，可以通過新增臨時交易、調(diào)減已有電力中長期交易等方式統(tǒng)籌全網(wǎng)資源實現(xiàn)優(yōu)化互濟?？缡】鐓^(qū)互濟實際上是由電力平衡地區(qū)承擔了電力不平衡地區(qū)的責任，但是目前尚無合理的經(jīng)濟補償機制，不利于長期持續(xù)發(fā)展?！锻ㄖ诽岢隽私⒔∪珣?yīng)急調(diào)度機制、明確應(yīng)急調(diào)度邊界2項具體內(nèi)容，明確應(yīng)急調(diào)度電量按相應(yīng)時段的市場交易價格高價結(jié)算，體現(xiàn)特殊時期資源的稀缺價值，有利于更好地實現(xiàn)大范圍的資源優(yōu)化配置。

此外，對于開展現(xiàn)貨交易的試點地區(qū)，還應(yīng)更好發(fā)揮現(xiàn)貨市場的價格發(fā)現(xiàn)和激勵頂峰發(fā)電等作用。

4.

保供新常態(tài)下政府的作用

加強和完善宏觀調(diào)控，更好發(fā)揮政府的作用，是社會主義市場經(jīng)濟體制的內(nèi)在要求。今年煤價大幅上漲現(xiàn)象發(fā)生以來，國家應(yīng)急出臺了多項政策。10月8日的國務(wù)院常務(wù)會議上提出了加快釋放煤礦產(chǎn)能、通過財稅金融手段緩解煤電企業(yè)困難、堅決遏制“兩高”項目盲目發(fā)展等六項措施。國家發(fā)改委精心組織實施，扭轉(zhuǎn)了能源電力市場秩序混亂的局面。當然，各項政策的出臺，都不應(yīng)忽視和動搖競爭政策的基礎(chǔ)地位。

增強政府維護公平的市場競爭秩序、防止壟斷和其他不正當競爭行為的力度，是更好發(fā)揮政府作用的重要途徑。經(jīng)濟發(fā)展既需要市場調(diào)動人們參與經(jīng)濟活動的積極性，也需要政府手段限制無序盲目的經(jīng)濟活動帶來的破壞，煤炭市場如此，電力市場亦如此。政府的監(jiān)管可以維持公平競爭的秩序，保障市場主體的合法權(quán)益，使市場機制的作用最大化。此次的《通知》從三個方面強調(diào)了加強市場監(jiān)管。

一是加強市場交易秩序監(jiān)管。9號文明確要加強市場監(jiān)管，改進政府監(jiān)管辦法，創(chuàng)新監(jiān)管措施和監(jiān)管手段。目前，我國市場交易中存在交易規(guī)則執(zhí)行不到位、交易組織不規(guī)范、信息披露不及時等問題?！锻ㄖ分刑岢隽艘?guī)范電力市場交易、夯實市場運營機構(gòu)主體責任、加強非計劃停運機組監(jiān)管、加大違規(guī)行為查處力度等4項具體要求，在供需緊張狀態(tài)下，更要加大激勵和懲罰措施，確保市場公平規(guī)范。

二是加強并網(wǎng)燃煤自備電廠監(jiān)管。燃煤自備電廠是我國火電行業(yè)的重要組成部分，要嚴格執(zhí)行調(diào)度紀律，主動承擔起維護電力系統(tǒng)安全穩(wěn)定的責任和義務(wù)。在電力保供期間，自備電廠不僅不能少發(fā)減發(fā)、只顧節(jié)約自身運營成本，更應(yīng)該多發(fā)滿發(fā)、緩解供需形勢。《通知》中對燃煤自備電廠提出了督促自備電廠應(yīng)開盡開、規(guī)范自備電廠購電行為、加強高耗能行業(yè)自備電廠管理等3項具體要求，督促自備電廠承擔社會責任。

三是加強電網(wǎng)企業(yè)代理購電監(jiān)管。電網(wǎng)企業(yè)代理購電是新興事物，不僅對電網(wǎng)企業(yè)實操提出了新要求，對市場監(jiān)管也是新挑戰(zhàn)。根據(jù)《關(guān)于組織開展電網(wǎng)企業(yè)代理購電工作有關(guān)事項的通知》（發(fā)改辦價格〔2021〕809號），要規(guī)范代理購電行為、加強代理購電信息公開、確保代理購電服務(wù)質(zhì)量、做好市場價格波動風險防控?！锻ㄖ分性摬糠职ㄑ芯拷⒐ぷ鳈C制、規(guī)范代理購電行為等2項具體要求，防止運用壟斷地位影響市場交易等違法違規(guī)行為的發(fā)生。

5.

加快推動《通知》在各地的實施

《通知》提出了供需緊張形勢下市場和政府兩種資源配置方式的各自定位和功能，站位高、謀劃遠，對做好電力保供工作具有很強的指導意義。在能源局及其派出機構(gòu)履行職責的同時，后續(xù)需要各地電力調(diào)度機構(gòu)、電力交易機構(gòu)、市場管理委員會以及成千上萬市場主體的共同努力，因地制宜探索創(chuàng)新，在工作中總結(jié)經(jīng)驗，形成長效機制，將“有效市場”和“有為政府”緊密結(jié)合，以更好地適應(yīng)電力運行新格局，應(yīng)對電力系統(tǒng)新常態(tài)。