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摘要

《中華人民共和國(guó)電力法》自 1996 年 4 月 1 日正式實(shí)施以來(lái)，對(duì)我國(guó)電力市場(chǎng)的安全運(yùn)行和規(guī)范運(yùn)行發(fā) 揮著巨大作用。但隨著國(guó)家對(duì)電力體制改革的積極推動(dòng)和有力引導(dǎo)，電力法逐漸暴露出一些與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì) 不相適應(yīng)的問(wèn)題。本文通過(guò)分析現(xiàn)行電力法律體系在電力改革背景下面臨的問(wèn)題，提出我國(guó)電力法律體系完善的 建議。

電力體制改革的歷史沿革及法律體系

我國(guó)的電力系統(tǒng)經(jīng)歷了三次改革。1980年以前，我國(guó)電力行業(yè)基本實(shí)行了集中統(tǒng)一的計(jì)劃管理制度，電力供應(yīng)長(zhǎng)期緊張。1981年-1985年期間，電力行業(yè)由于實(shí)施的“調(diào)整、改革、整頓、改進(jìn)”的新八字方針促使行業(yè)繼續(xù)蓬勃發(fā)展。1987年后電力體系改革提出了“政企分開(kāi)、省為實(shí)體、聯(lián)合電網(wǎng)、統(tǒng)一調(diào)度、集資辦電”的方針，極大地促進(jìn)了發(fā)電相關(guān)領(lǐng)域的發(fā)展。第二次改革是2002年以后探索了主輔分離、發(fā)電權(quán)交易、大用戶直接交易、節(jié)能發(fā)電調(diào)度、農(nóng)電體制改革等措施，目標(biāo)是“廠網(wǎng)分開(kāi)，競(jìng)價(jià)上網(wǎng)”。第三輪改革從2015年開(kāi)始，以“三個(gè)開(kāi)放、一個(gè)獨(dú)立、三個(gè)加強(qiáng)”為主要內(nèi)容，進(jìn)一步推進(jìn)電力市場(chǎng)化。第三輪改革目標(biāo)是建立相對(duì)獨(dú)立的交易機(jī)構(gòu)，并對(duì)區(qū)域電網(wǎng)、輸配電體制深化改革[1]。三次改革的最終核心是電價(jià)的市場(chǎng)化，其最終目的是實(shí)現(xiàn)電力交易市場(chǎng)化，逐步形成發(fā)電和售電價(jià)格由市場(chǎng)決定、輸配電價(jià)由政府制定的價(jià)格機(jī)制。

從1980年實(shí)施電力改革以來(lái)，我國(guó)電力法律體系的建設(shè)也不斷得到完善，目前已形成從高到低依次五級(jí)的法律體系，法律：《電力法》作為中國(guó)第一部電力法，它在確保電力行業(yè)穩(wěn)定發(fā)展方面發(fā)揮了重要作用；行政法規(guī)：《電力監(jiān)管條例》《電力供應(yīng)與使用條例》《核電廠核事故應(yīng)急管理?xiàng)l例》等共27條行政法規(guī)；司法解釋：關(guān)于電力的司法解釋主要集中在1989年至2007年期間，其中大多數(shù)是最高人民法院對(duì)具體案件的答復(fù)；部門(mén)規(guī)章、規(guī)范性文件：國(guó)家各相關(guān)主管部門(mén)指定的涉及電力領(lǐng)域的部門(mén)規(guī)章較多，如《電網(wǎng)調(diào)度管理?xiàng)l例》《電力供應(yīng)與使用條例》《電網(wǎng)運(yùn)行規(guī)則（試行）》等；地方性法規(guī)及政策：現(xiàn)行電力行業(yè)地方性法規(guī)有效的共有3000余部，如作為全國(guó)首部規(guī)范電力事業(yè)發(fā)展全過(guò)程的地方性法規(guī)，《江蘇省電力條例》將于2020年5月1日起施行。

自1978年改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)的電力工業(yè)得以高效，迅速地發(fā)展。這時(shí)，如何確保電力行業(yè)能夠保持平穩(wěn)、快速、安全的發(fā)展而避免改革遇到阻礙，核心在于是否有適當(dāng)?shù)谋O(jiān)管機(jī)構(gòu)和配套的法律制度。

我國(guó)電力法律體系中的現(xiàn)存問(wèn)題

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)的電力工業(yè)發(fā)展迅速，隨著電力行業(yè)的發(fā)展，建立電力行業(yè)的監(jiān)管機(jī)制和法律制度已成為電力行業(yè)的重點(diǎn)。能源部下屬的國(guó)家電力監(jiān)督管理委員會(huì)負(fù)責(zé)電力行業(yè)的統(tǒng)一監(jiān)督管理，形成了以《電力法》為核心的電力法律體系。在電力監(jiān)管機(jī)制和電力法律制度為中國(guó)電力體制改革保駕護(hù)航的同時(shí)，電力行業(yè)管理部門(mén)和電力法律法規(guī)體系的特征和授權(quán)也存在一定的局限性。這些局限性限制了現(xiàn)有電力體制改革速度，主要問(wèn)題為這幾個(gè)方面：

第一，電力立法的概念偏離了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背景下電力體制改革的市場(chǎng)化趨勢(shì)?！峨娏Ψā酚?996年生效，它是電力法律制度的核心，源于電力體制改革的深化。雖然計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制逐漸松動(dòng)，但不可避免的還顧及著探索階段的電力短缺局面，更多的體現(xiàn)出了該法是一部電力行政管理為主的法律。隨著電力市場(chǎng)的發(fā)展，電力供需矛盾早已得到有效化解，但現(xiàn)行《電力法》中對(duì)于“政企分開(kāi)、廠網(wǎng)分開(kāi)、主輔分離”的現(xiàn)狀沒(méi)有完全對(duì)應(yīng)，相關(guān)電網(wǎng)調(diào)度等條款仍舊較為滯后。政府對(duì)電力行業(yè)的縱向綜合管理模式仍舊體現(xiàn)在電力企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)狀和壟斷監(jiān)管之間，單一“政府定價(jià)”模型的實(shí)施與基于市場(chǎng)的電價(jià)機(jī)制相反。

第二，現(xiàn)有的法律體系比例配置不合理，法律規(guī)范缺失，上下位法律矛盾。如上文所述，中國(guó)電力法律體系構(gòu)建法律體系主要圍繞著的“一法五條例”，總體而言法律規(guī)范較仍舊為缺失，尤其是因?yàn)榇蟛糠值姆墒轻槍?duì)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)電力系統(tǒng)制定的，且又未隨市場(chǎng)發(fā)展而改進(jìn)，因此電力法律體系存在著法律制度不健全、針對(duì)性不強(qiáng)、比例配置不合理等問(wèn)題。電力法律體系中部門(mén)和地區(qū)之間在同一法律問(wèn)題上容易發(fā)生爭(zhēng)議，并且由于協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的地位有限和法律空白，上述爭(zhēng)議無(wú)法得到有效解決。電力行業(yè)的法規(guī)大多集中在部門(mén)法規(guī)之下，而且比例明顯不平衡，這將導(dǎo)致多個(gè)部門(mén)和地區(qū)之間在同一法律問(wèn)題上發(fā)生糾紛。繁多冗雜的部門(mén)讓監(jiān)督機(jī)構(gòu)失去獨(dú)立性，沒(méi)有辦法深入地進(jìn)行統(tǒng)籌監(jiān)管。而且，致力于協(xié)調(diào)部門(mén)、地區(qū)之間的矛盾的監(jiān)管機(jī)構(gòu)主要為能源部下屬的一個(gè)分支機(jī)構(gòu)——電力監(jiān)管委員會(huì)，地位較低無(wú)法對(duì)各主體之間的矛盾進(jìn)行協(xié)調(diào)。即使電力監(jiān)管委員會(huì)有能力對(duì)各部門(mén)、地區(qū)的矛盾進(jìn)行協(xié)調(diào)，也面臨無(wú)法可依的狀況，還有大量法律空白的存在，但又不適宜給電力監(jiān)管委員會(huì)賦予過(guò)多的權(quán)力。因此我國(guó)目前電力法律矛盾既有重重問(wèn)題也亟須解決。

第三，現(xiàn)行電力行業(yè)法律體系與相關(guān)的其他部門(mén)法的規(guī)定銜接度有限，包括但不限于《行政法》《礦產(chǎn)資源法》等，使得各項(xiàng)法律雖同為保障我國(guó)能源安全及利用的法律，卻未能有效配合，未能共同推動(dòng)我國(guó)能源的可持續(xù)發(fā)展。

第四，現(xiàn)有的法律體系并未從高層次的立法階層授予某一機(jī)構(gòu)全國(guó)性的法定監(jiān)督權(quán)[6]。電力行業(yè)是技術(shù)密集型行業(yè)，爭(zhēng)議解決方法具有很強(qiáng)的專業(yè)性，法院審理時(shí)將受到法官專長(zhǎng)的影響。對(duì)此筆者建議在案件進(jìn)入法院之前先對(duì)于技術(shù)性較強(qiáng)的技術(shù)性糾紛予以明晰，以降低該案件因行業(yè)專業(yè)性問(wèn)題對(duì)裁判結(jié)果造成不利影響。

我國(guó)電力法律體系的完善建議

針對(duì)中國(guó)電力體制改革在發(fā)展過(guò)程中暴露出的問(wèn)題，如電力法律體系中的“權(quán)力不足”和電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)水平有限等，目前的電力法律體系有著種種的缺陷，電力法律體系與電力體制改革如何有效解決，需首先確定確定完善思路并將影響我國(guó)電力法律體系改革的各個(gè)因素多元耦合，盡可能使得各項(xiàng)因素產(chǎn)生積極影響，實(shí)現(xiàn)我國(guó)電力體制法律改革的科學(xué)化與規(guī)范化。

首先，它應(yīng)該基于適應(yīng)市場(chǎng)化的可持續(xù)發(fā)展的立法概念，如果電力法律制度的完善背離了我國(guó)的現(xiàn)實(shí)，電力體制改革將無(wú)法順利進(jìn)行。即使不提前在電力體制改革之前即確立一套完整的法律體系，但是必須要明確立法精神，在此后的法律體系構(gòu)建中才不會(huì)產(chǎn)生太多的偏差。這將要求參與電力市場(chǎng)的各方投入大量精力，并盡力消除以前的行政慣性和利息慣性的負(fù)面影響。實(shí)際上，這也是確保社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展的要求，也在于如何妥善處理人與自然，人與人之間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)高速經(jīng)濟(jì)發(fā)展與可持續(xù)社會(huì)發(fā)展的有效互動(dòng)。因此在新的電力系統(tǒng)改革之前，應(yīng)優(yōu)先考慮建立可持續(xù)發(fā)展的立法概念，以確保電力系統(tǒng)的改革和電力法律制度的完善在既定的軌道上迅速，有效和順利地運(yùn)作。

其次，權(quán)力法律制度的完善必須由有關(guān)組織來(lái)協(xié)調(diào)。目前，尚無(wú)法律對(duì)電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)和電力行業(yè)協(xié)會(huì)的法律地位，職責(zé)和責(zé)任，執(zhí)法程序以及法律責(zé)任提供詳細(xì)的規(guī)定。目前政府管理機(jī)構(gòu)、電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)和電力行業(yè)協(xié)會(huì)在電力管理方面的職責(zé)重疊并且錯(cuò)位，沒(méi)有人對(duì)因電力管理中的作為和不作為所造成的損失負(fù)責(zé)，盡管中國(guó)電力監(jiān)管委員會(huì)確實(shí)負(fù)責(zé)國(guó)家電力監(jiān)管工作，但它也對(duì)國(guó)家電力監(jiān)管委員會(huì)的機(jī)構(gòu)行使垂直領(lǐng)導(dǎo)。但國(guó)家電力監(jiān)管委員會(huì)在行政法律關(guān)系中的地位原為國(guó)務(wù)院直屬事業(yè)單位，現(xiàn)已被并入新成立的國(guó)家能源局。其行政管理地位相對(duì)較低，電力行業(yè)是建立在社會(huì)宣傳基礎(chǔ)之上的，電力事務(wù)必須協(xié)調(diào)各種組織，國(guó)家電力監(jiān)管委員會(huì)的行政地位實(shí)質(zhì)上無(wú)法應(yīng)對(duì)這一情形。另外，國(guó)家電力監(jiān)管委員會(huì)權(quán)利的來(lái)源應(yīng)當(dāng)由立法加以明確，否則沒(méi)有法律授權(quán)，其權(quán)利于法無(wú)據(jù)，在進(jìn)行監(jiān)管時(shí)也心有余而力不足。因此，必須首先提高電力監(jiān)管委員會(huì)的行政地位，并應(yīng)通過(guò)法律授權(quán)電力監(jiān)管委員會(huì)相應(yīng)的地位和權(quán)力。

最后，應(yīng)當(dāng)理清現(xiàn)有的法律規(guī)范并加以完善，首先是調(diào)整立法秩序，然后根據(jù)電力系統(tǒng)改革的現(xiàn)狀和未來(lái)的可能情況，調(diào)整現(xiàn)行法律法規(guī)的內(nèi)容，最后調(diào)整現(xiàn)有法律法規(guī)中與其他法律法規(guī)沒(méi)有有效聯(lián)系的部分。具體而言：在立法順序上，要協(xié)調(diào)各層級(jí)法律的效力及比例問(wèn)題，要加快高位階的立法工作開(kāi)展。然后輔之以相應(yīng)的法律法規(guī)，形成一套完成的法律體系。具體針對(duì)電力行業(yè)法律體系的完善，即完善《電力法》的具體內(nèi)容，然后根據(jù)《電力法》確定的理念調(diào)整行政法規(guī)、地方性法規(guī)等。

關(guān)于電力體制改革的適應(yīng)性，電力法律制度的調(diào)整應(yīng)為現(xiàn)有的電力體制改革和即將到來(lái)的新一輪改革提供法律依據(jù)。要結(jié)合“抓中放兩邊”思想，包括但不限于現(xiàn)行電力體制改革，而是完善《電力法》應(yīng)主要解決電力法存在的一些主要矛盾。電力改革和發(fā)展的過(guò)程中，電力法律體系的調(diào)整應(yīng)該是連續(xù)的因此，我國(guó)的電力法律體系的建設(shè)應(yīng)與其他現(xiàn)行法律聯(lián)系起來(lái)，才能達(dá)到更好的效果。

綜上所述，中國(guó)的《電力法》已經(jīng)實(shí)施了多年，其立法理念、以及所構(gòu)建的法律體系已經(jīng)落后且無(wú)法適應(yīng)新時(shí)代的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。本文對(duì)其存在的問(wèn)題進(jìn)行分析，并提出建議，力求實(shí)現(xiàn)在電力體制改革背景下構(gòu)建一個(gè)完善的電力法律體系，使得電力體制改革的阻礙減小，利益最大化。