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2020年新通過審批煤電總量同比增長231.6%，不利于建設(shè)低碳新型電力系統(tǒng)

2021年3月15日，中國政府首次正式提出“以新能源為主體的新型電力系統(tǒng)”的概念，具體包括要構(gòu)建清潔低碳安全高效的能源體系，控制化石能源總量，著力提高利用效能，實(shí)施可再生能源替代行動。此舉再次表明，國家決策層高度重視“十四五”作為實(shí)現(xiàn)未來碳達(dá)峰、碳中和的關(guān)鍵期和窗口期。

十三五"新核準(zhǔn)144.8GW，其中三成集中在2020年

然而，在建設(shè)新型電力系統(tǒng)的布局中，大量新近獲得審批、即將規(guī)劃投建的煤電項(xiàng)目很有可能減緩低碳轉(zhuǎn)型的速度。國際環(huán)保組織綠色和平最新統(tǒng)計(jì)，“十三五”期間（2016年-2020年）新核準(zhǔn)總量為144.8吉瓦的燃煤發(fā)電機(jī)組，或?qū)⒓庸讨袊鳛槿蜃畲蟮拿禾肯M(fèi)國的角色。據(jù)中國電力企業(yè)聯(lián)合會（以下簡稱“中電聯(lián)”）數(shù)據(jù)顯示，截至2020年底，中國煤電裝機(jī)容量高達(dá)1080吉瓦，占各類電源總裝機(jī)容量的49.1%，而煤電發(fā)電量占總發(fā)電量的60.8%[1]。

綠色和平根據(jù)各省級審批部門公開信息數(shù)據(jù)[2]整理分析發(fā)現(xiàn)，2020年共計(jì)46.1吉瓦煤電項(xiàng)目通過了地方發(fā)展和改革委員會（以下簡稱”地方發(fā)改委”）的核準(zhǔn)，是2019年獲批總量的3.3倍。在“十三五”的收官之年，中國各省地方發(fā)改委新核準(zhǔn)的煤電裝機(jī)總量延續(xù)了2018年開始逆勢迅猛上升的趨勢，由2019年63.1%的同比增長比率，飆升至2020年231.6%的同比增長率。

2020年地方井噴式審批，已有四成項(xiàng)目通過環(huán)評

新批煤電數(shù)量在“十三五”U型逆增，煤電風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警后期松綁

2020年通過核準(zhǔn)的煤電裝機(jī)總量較之2019年井噴式攀升，約占“十三五”期間通過審批總裝機(jī)量的三成。中電聯(lián)和智庫全球能源監(jiān)測平臺（Global Energy Monitor）的數(shù)據(jù)顯示，2020年中國新增運(yùn)行煤電機(jī)組占世界新增總量的約79.5%[3] [4] [5]，居世界第一。

早在2016年，中國國家發(fā)改委和國家能源局為化解“十三五”期間煤電過剩風(fēng)險(xiǎn)，下發(fā)了《關(guān)于促進(jìn)我國煤電有序發(fā)展的通知》等多份文件，要求建立煤電風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制以約束煤電核準(zhǔn)規(guī)模[6]。然而，在“十三五”后半期，即2019年至2020年，煤電項(xiàng)目核準(zhǔn)再次出現(xiàn)”U型逆勢上升”的趨勢（圖1）。2020年一年內(nèi)新通過發(fā)改委核準(zhǔn)的煤電裝機(jī)總量為46.1吉瓦，占“十三五”期間通過發(fā)改委核準(zhǔn)總和約31.9%。其“搶閘沖鋒”的能源規(guī)劃老思路，已經(jīng)落后于中央政府在2020年9月莊重宣布的雙碳目標(biāo)。

自2016年開始，國家能源局每年發(fā)布未來三年內(nèi)的煤電規(guī)劃建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警，其中，預(yù)警結(jié)果為紅色代表存在電力冗余，即該地區(qū)不允許新建煤電項(xiàng)目；橙色的地方，則需要慎重決策建設(shè)煤電項(xiàng)目（“十三五”期間煤電裝機(jī)充裕度預(yù)警的地區(qū)數(shù)量詳見圖1）[7] [8] [9] [10] [11]。

圖1. 2016年至2020年通過發(fā)改委核準(zhǔn)的煤電裝機(jī)總量變化趨勢以及國家能源局在2016年至2020年每年發(fā)布的煤電裝機(jī)充裕度預(yù)警為紅色和橙色的地區(qū)數(shù)量變化。制圖：綠色和平

中國已經(jīng)正式邁入由高速度轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展的“十四五”建設(shè)工作，其中，能源行業(yè)能否成功完成綠色低碳轉(zhuǎn)型，對于推動中國綠色低碳循環(huán)發(fā)展體系建設(shè)具有重要意義。中央政府近期首次提出了建設(shè)以新能源為主的新型電力系統(tǒng)，意味著傳統(tǒng)煤電角色的革命性調(diào)整，因此，中央方針指引和地方實(shí)際貫徹對于煤電建設(shè)的控制十分關(guān)鍵，是扭轉(zhuǎn)中國電力行業(yè)低碳轉(zhuǎn)型的重要把手。

如果新批煤電在未來全部投建，將嚴(yán)重影響國家氣候目標(biāo)早日達(dá)成

在2020年的第四季度，共有12個(gè)地方的發(fā)改委部門核準(zhǔn)通過了總量為8.1吉瓦的煤電項(xiàng)目，占全國2020年通過總量的17.5%。其中，通過新建項(xiàng)目最多的地方是湖北省、江蘇省和貴州省，這些地方分別通過了2.7吉瓦，2.1吉瓦和1.3吉瓦的新項(xiàng)目（表1）。值得留意的是，在9月22日中國宣布3060目標(biāo)后，地方政府未能采取果斷措施停緩對高碳排放的煤電項(xiàng)目的核準(zhǔn)。而嚴(yán)控新建煤電項(xiàng)目，將成為中國展現(xiàn)全球氣候領(lǐng)導(dǎo)力的關(guān)鍵之舉。

制圖：綠色和平

警惕富煤省份試圖以煤電項(xiàng)目刺激經(jīng)濟(jì)，拖慢全國低碳轉(zhuǎn)型進(jìn)程

當(dāng)前中國現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源消費(fèi)仍以高碳為主。部分省份過度依賴煤電刺激經(jīng)濟(jì)的慣性思維，將深刻影響地方早日落實(shí)碳達(dá)峰的進(jìn)程。在整個(gè)“十三五”期間，發(fā)改委新核準(zhǔn)煤電裝機(jī)總量最大的地方都是內(nèi)蒙古自治區(qū)（25.9吉瓦），陜西?。?8.7吉瓦），和山東?。?5.8吉瓦）等富煤地區(qū)[14]。經(jīng)統(tǒng)計(jì)，中國的富煤地區(qū)（內(nèi)蒙古自治區(qū)，陜西省，山東省，山西省和貴州?。┰凇笔濉捌陂g新審批通過的煤電規(guī)模達(dá)76.4吉瓦，是全國審批通過總量的52.8%，其中核準(zhǔn)通過最多的是內(nèi)蒙古自治區(qū)和陜西省，分別占富煤地區(qū)群核準(zhǔn)總量的33.9%和24.4%左右。

在東部發(fā)達(dá)地區(qū)（重大經(jīng)濟(jì)發(fā)展區(qū)域京津冀、長三角和珠三角所覆蓋的省份——北京市，天津市，河北省，上海市，江蘇省，浙江省，安徽省和廣東?。┖藴?zhǔn)通過總量約為25.8吉瓦，是全國審批通過總量的17.8%，總體來說，“十三五”期間富煤地區(qū)通過的煤電總量是東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的3倍左右（表2）。

地方是全國雙碳目標(biāo)的基本單位 富煤省份是控制碳排的木桶短板

綠色和平統(tǒng)計(jì)分析顯示，在“十三五”期間富煤省份核準(zhǔn)上馬的煤電項(xiàng)目居多，這些地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長常年依賴煤炭，但是另一方面也嚴(yán)重制約了其能源結(jié)構(gòu)向高比例可再生能源的轉(zhuǎn)型，并將有可能對中國盡早實(shí)現(xiàn)雙碳目標(biāo)造成負(fù)面的影響。

根據(jù)國家發(fā)改委于2021年初發(fā)布的《關(guān)于各地區(qū)2019年度能源消費(fèi)總量和強(qiáng)度雙控目標(biāo)考核結(jié)果的公告》，“十三五”期間新核準(zhǔn)煤電總量最大的內(nèi)蒙古自治區(qū)的雙控目標(biāo)考核結(jié)果為未完成等級，并被予以通報(bào)批評[15]。內(nèi)蒙古在2015年至2019年間的能源消費(fèi)總量增量高達(dá)“十三五”增量控制目標(biāo)的184%，節(jié)能減排形勢十分嚴(yán)峻[16]。

另外，在富煤省份中，陜西省屬于大氣污染防治重點(diǎn)區(qū)域，該省設(shè)立了2021年GDP6.5%以上的增速目標(biāo)，如何做好經(jīng)濟(jì)增長和碳排強(qiáng)度控制的平衡是該地方政府需要重點(diǎn)關(guān)注的問題。

“十三五”期間及2020年單年核準(zhǔn)通過煤電裝機(jī)數(shù)量最多的內(nèi)蒙古自治區(qū)在2021年3月出臺了《關(guān)于確保完成“十四五”能耗雙控目標(biāo)任務(wù)若干保障措施（征求意見稿）》，指導(dǎo)提出包含火電等高能耗產(chǎn)業(yè)需在“十四五”期間加快淘汰化解落后和過剩產(chǎn)能，并先行提出將單位GDP能耗下降3%，建立用能預(yù)算管理，嚴(yán)格控制能耗總量作為內(nèi)蒙古自治區(qū)今年的年度目標(biāo)[17]?？梢?，中央層面作出積極的氣候承諾對地方開發(fā)高耗能產(chǎn)業(yè)具有很強(qiáng)的約束力。

地方省份是實(shí)現(xiàn)全國層面雙碳目標(biāo)的基本單位，而富煤省份是考驗(yàn)控制全國碳排總量的“木桶短板”，因此，富煤省份尤其需要考慮暫緩核準(zhǔn)未建的煤電項(xiàng)目，對處于審批流程中的項(xiàng)目嚴(yán)格審查，并且在“十四五”期間停止核準(zhǔn)通過新的煤電項(xiàng)目。

同樣，東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)也未能作出停止新批煤電的表率。截至目前，北京市是最早提出碳達(dá)峰目標(biāo)的中國發(fā)達(dá)省市，其在《“十三五”時(shí)期節(jié)能降耗及應(yīng)對氣候變化規(guī)劃》中提出“二氧化碳排放總量在2020年達(dá)到峰值并盡早達(dá)峰”的目標(biāo)[18]。在東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)中，盡管廣東省在《廣東省“十三五”控制溫室氣體排放工作實(shí)施方案的通知》中提出推動全省二氧化碳排放在全國率先達(dá)到峰值[19]，但是在“十三五”期間由省級發(fā)改委共核準(zhǔn)了包括上大壓小項(xiàng)目在內(nèi)的6.54吉瓦燃煤機(jī)組，是新核準(zhǔn)最多煤電裝機(jī)的東部沿海發(fā)達(dá)省份。

中國是第一個(gè)承諾碳達(dá)峰的發(fā)展中國家，在尚未出臺具體的碳達(dá)峰數(shù)值目標(biāo)前提下，要在后30年走完發(fā)達(dá)國家50-70年完成的里程非常艱巨。自雙碳目標(biāo)宣布以來，國際社會上的各方皆在關(guān)注中國目前在應(yīng)對氣候變化上采取的具體行動。

中國應(yīng)該更快發(fā)展高比例可再生能源，盡快為煤電擴(kuò)張踩下急剎車。中國作為世界上最大的可再生能源發(fā)電設(shè)備生產(chǎn)者，可以充分利用技術(shù)優(yōu)勢為自身和其他國家謀求更好的發(fā)展機(jī)遇，同時(shí)加強(qiáng)氣候承諾的公信力，助力全球低碳能源轉(zhuǎn)型。

煤電產(chǎn)能過剩已成共識，能源轉(zhuǎn)型要抓住達(dá)峰窗口期

截至2020年11月，中國各省的用電最高負(fù)荷共計(jì)11.8億千瓦[20] [21]，而火電裝機(jī)達(dá)12.3億千瓦[22]，已超過各省最大負(fù)荷的總和，新增煤電將進(jìn)一步激化存量過剩矛盾，并加大減排難度。與此同時(shí)，中國的可再生能源呈現(xiàn)出巨大的發(fā)展?jié)摿Α！笔濉捌陂g，中國的風(fēng)電和太陽能發(fā)電的發(fā)電裝機(jī)容量年均增長分別為17.55%和35.00%，發(fā)電量年均增長分別為17.97%和40.77%[23]。

“十四五”期間，隨著可再生能源逐步高比例接入電網(wǎng)以及煤電存量愈發(fā)冗余，煤電“基荷電源”的角色將逐步淡化，其定位應(yīng)逐漸轉(zhuǎn)向配合可再生能源靈活調(diào)整出力以保障平穩(wěn)電力供給、以及配合尖峰負(fù)荷時(shí)段快速出力的輔助調(diào)節(jié)型電源。

考慮到煤電項(xiàng)目的運(yùn)營時(shí)間較長，通常為30年，其造成的環(huán)境損失和經(jīng)濟(jì)損失將是長期的。在低碳轉(zhuǎn)型的大背景下，新推進(jìn)煤電上馬將加大行業(yè)內(nèi)競爭，將加劇產(chǎn)能過剩、邊際效益愈發(fā)降低，增加資產(chǎn)擱置的風(fēng)險(xiǎn)。

政策建議：中國的燃煤發(fā)電必須深度減排，促進(jìn)電力行業(yè)在“十四五”期間碳達(dá)峰

為避免實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰之前再次重現(xiàn)2020年“沖關(guān)搶閘，審批上馬”的煤電核準(zhǔn)熱潮，綠色和平建議：

“十四五”能源規(guī)劃的決策部門，需要高度警惕2020年大量煤電項(xiàng)目通過審批對中國3060目標(biāo)進(jìn)程的負(fù)面影響，在“十四五”能源規(guī)劃中將煤電裝機(jī)總量控制在11億千瓦以內(nèi)，加速電力體系的脫碳進(jìn)程和盡早達(dá)峰。向國際社會展現(xiàn)中國邁出了將提升氣候行動的決心落實(shí)到更具體政策的關(guān)鍵一步。

中央政府的氣候愿景，需要各地方省份積極配合，因地制宜地研究各地能源戰(zhàn)略重點(diǎn)和實(shí)施路徑，而非增加經(jīng)濟(jì)和環(huán)境壓力繼續(xù)投建煤電上。國家能源局作為《煤電規(guī)劃建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警》政策的制訂方，應(yīng)堅(jiān)持統(tǒng)籌全國情況，盡快評估各省電力裝機(jī)、用電負(fù)荷以及潛在的調(diào)峰資源的最新情況，在即將發(fā)布的《2024年煤電規(guī)劃建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警》中，禁止各省進(jìn)一步審批煤電項(xiàng)目，避免更多的煤電項(xiàng)目在“十四五”期間盲目開工建設(shè)。

地方發(fā)改委作為煤電項(xiàng)目的審批方，應(yīng)仔細(xì)審視本地中長期電力系統(tǒng)的低碳轉(zhuǎn)型問題，盡早為打造高比例可再生能源所需的靈活電力系統(tǒng)做準(zhǔn)備。其中，各省應(yīng)在“十四五”期間將重點(diǎn)放在激活存量，喚醒多元存量資源。高效利用“網(wǎng)-源-荷-儲”等電力資源配套可再生能源高比例發(fā)電，提出實(shí)際行動方案以執(zhí)行國家發(fā)展改革委和國家能源局關(guān)于推進(jìn)電力源網(wǎng)荷儲一體化和多能互補(bǔ)發(fā)展的指導(dǎo)意見[24]，提高中國氣候承諾在國際上的公信力。

由東部發(fā)達(dá)地區(qū)引領(lǐng)盡快達(dá)成碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)，富煤地區(qū)更需要及時(shí)調(diào)整依賴天然資源發(fā)展的常態(tài)，以能源消費(fèi)總量和碳排放總量目標(biāo)倒逼產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，在形成新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)的同時(shí)加速公平淘汰傳統(tǒng)高排放煤電產(chǎn)業(yè)。

參考資料：

[1] 中國電力企業(yè)聯(lián)合會，《2020-2021年度全國電力供需形勢分析預(yù)測報(bào)告》，2021年2月，https://cec.org.cn/detail/index.html?3-293198

[2] 包括各省份、直轄市及自治區(qū)的發(fā)展和改革委員會、及生態(tài)環(huán)境部門的煤電項(xiàng)目建設(shè)審批的公開資料。

[3] 中國電力企業(yè)聯(lián)合會，《2020-2021年度全國電力供需形勢分析預(yù)測報(bào)告》，2021年2月，https://cec.org.cn/detail/index.html?3-293198

[4] 中國電力企業(yè)聯(lián)合會，《中電聯(lián)發(fā)布2019-2020年度全國電力供需形勢分析預(yù)測報(bào)告》，2020年1月，https://cec.org.cn/detail/index.html?3-277104

[5] Global Energy Monitor, New Coal Plants by Country (MW), January 2021. https://docs.google.com/spreadsheets/d/1W3pt5FhqitHwbVWvvgfRr0S6QfqfOuea9pt3-Mlxp5M/edit#gid=1682876416

[6] 中華人民共和國中央人民政府，《國家能源局關(guān)于進(jìn)一步調(diào)控煤電規(guī)劃建設(shè)的通知》，2016年10月，/xinwen/2016-10/21/content_5122339.htm

[7] 中國煤炭市場網(wǎng)，《兩部委發(fā)文給煤電擴(kuò)容“踩剎車”》，2016年4月，/show-176-39007-1.html

[8] 中國水力發(fā)電工程學(xué)會，《國家能源局關(guān)于發(fā)布2020年煤電規(guī)劃建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警的通知》，2017年5月，.cn/showNewsDetail.asp?nsId=21134

[9] 中華人民共和國中央人民政府，《國家能源局關(guān)于發(fā)布2021年煤電規(guī)劃建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警的通知》，2018年5月，/zhengce/zhengceku/2018-12/31/content_5437081.htm

[10] 中華人民共和國中央人民政府，《國家能源局關(guān)于發(fā)布2022年煤電規(guī)劃建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警的通知》，2019年3月，/zhengce/zhengceku/2019-09/26/content_5433303.htm

[11] 國家能源局，《國家能源局關(guān)于發(fā)布2023年煤電規(guī)劃建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警的通知》，2020年2月，.cn/2020-02/26/c_138820419.htm

[12] 各地各季度對應(yīng)裝機(jī)容量的高亮顏色由深到淺分別代表裝機(jī)總量數(shù)值由大到小。

[13] 地區(qū)的高亮顏色對應(yīng)國家能源局發(fā)布的2023年煤電規(guī)劃建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警中煤電裝機(jī)充裕度預(yù)警指示的綠色預(yù)警、橙色預(yù)警和紅色預(yù)警。

[14] 指根據(jù)能源統(tǒng)計(jì)年鑒分地區(qū)原煤生產(chǎn)量排名選取高產(chǎn)省份。

[15]中華人民共和國中央人民政府，《關(guān)于各地區(qū)2019年度能源消費(fèi)總量和強(qiáng)度雙控目標(biāo)考核結(jié)果的公告》，2021年2月，/xinwen/2021-02/17/content_5587389.htm

[16] 中國能源報(bào)，《多地齊陷能耗總量超標(biāo)困局》，2020年11月，http://paper.people.com.cn/zgnyb/images/2020-11/23/01/zgnyb2020112301.pdf

[17] 內(nèi)蒙古自治區(qū)發(fā)展和改革委員會，《關(guān)于確保完成“十四五”能耗雙控目標(biāo)任務(wù)若干保障措施（征求意見稿）》向社會公開征求意見的公告，2021年2月，http://fgw.nmg.gov.cn/xxgk/zxzx/tzgg/202102/t20210225_156785.html

[18] 北京市人民政府辦公廳，《北京市人民政府公報(bào)2016》，2016年11月，.cn/zhengce/zfgb/lsgb/201905/W020191128332648845071.pdf

[19] 廣東省人民政府辦公廳，《廣東省人民政府關(guān)于印發(fā)廣東省“十三五”控制溫室氣體排放工作實(shí)施方案的通知》，2017年5月，.cn/gkmlpt/content/0/146/post_146048.html#7

[20] 國家發(fā)展改革委，《國家發(fā)展改革委 國家能源局關(guān)于做好2021年電力中長期合同簽訂工作的通知》，2020年11月，https://zfxxgk.ndrc.gov.cn/web/iteminfo.jsp?id=17439

[21] 北極星售電網(wǎng)，《各省用電最高負(fù)荷情況一覽（截至2020年11月）》，2020年11月，http://shoudian.bjx.com.cn/html/20201123/1117332.shtml

[22] 中電聯(lián)，《2020年1-11月份電力工業(yè)運(yùn)行簡況》，2020年12月， .cn/detail/index.html?3-291651

[23] 中國電力企業(yè)聯(lián)合會，電力統(tǒng)計(jì)年度數(shù)據(jù)，https://cec.org.cn/menu/index.html?542

[24] 國家發(fā)展改革委，《國家發(fā)展改革委 國家能源局關(guān)于推進(jìn)電力源網(wǎng)荷儲一體化和多能互補(bǔ)發(fā)展的指導(dǎo)意見》，2021年2月，