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“‘十三五’期間，陜西能耗‘雙控’工作取得積極進展。但預計，今年單位GDP能耗呈上升趨勢，能源消費總量將突破1.4148億噸標準煤，無法順利完成‘十三五’總體目標任務?！?/p>

“內蒙古經(jīng)濟總量僅占全國的1.7%，卻消耗了全國5.2%的能源。今年上半年，能源消費同比增長6.3%、能耗強度同比上升10.56%，‘十三五’目標完成形勢十分嚴峻?！?/p>

“對于寧夏而言，能耗‘雙控’是一個大問題，完成目標確實存在一定困難。我們經(jīng)常跟相關主管部門協(xié)調此事，提升能源資源利用效率很難?！?/p>

……

這是近日記者在多個能源大省采訪調研過程中，聽到的關于能耗“雙控”目標執(zhí)行情況的反饋。

能耗“雙控”的目標包括能源消費總量和能耗強度。國家統(tǒng)計局最新數(shù)據(jù)顯示，今年前三季度，單位GDP能耗升幅比上半年回落1.2個百分點、比一季度回落3.8個百分點，能源結構持續(xù)優(yōu)化、能耗升幅不斷回落。但在整體向好的大背景下，上述省份卻直言能耗“雙控”“形勢嚴峻”，原因何在？另據(jù)記者了解，目前全國已有逾10個省份明確提出難以完成“十三五”能耗總量指標。重壓之下，如何破局？

（來源：中國能源報 記者：朱妍 于孟林）

“全國層面達標問題不大，

但不同地區(qū)的形勢差異顯著”

能耗“雙控”是節(jié)約能源資源的重大舉措。根據(jù)《“十三五”節(jié)能減排綜合工作方案》，到2020年，全國萬元國內生產(chǎn)總值（GDP）能耗要比2015年下降15%，能源消費總量要控制在50億噸標準煤以內。以此為基礎，國家發(fā)改委對各省市下達了分解任務并定期考核。

“‘十三五’前四年，全國能源消費總量累計增長約5.3億噸標準煤，約占‘十三五’能耗增量控制目標的79.0%；全國能耗強度累計下降約13.2%，完成‘十三五’下降15%總目標的87.1%。二者均符合總體進度要求，全國層面達標問題不大，但不同地區(qū)的形勢差異顯著。”一位熟悉情況的業(yè)內人士告訴記者，“十三五”時間剛剛過半，內蒙古、寧夏的能耗增量就已突破5年控制目標，且能耗強度不降反升，浙江、廣東也已提前用完第4年的能耗增量指標，遼寧更是連續(xù)兩年未完成“雙控”考核，實際進度堪憂。

記者了解到，直至目前，部分地區(qū)完成“雙控”任務依然困難重重。例如，今年上半年，在全國和多數(shù)地區(qū)能源消費負增長的情況下，內蒙古能源消費同比增長6.3%、能耗強度同比上升10.56%，并因此被國家發(fā)改委約談。國家發(fā)改委在約談后發(fā)布的公開信息顯示，2019年，內蒙古能源消費總量高達“十三五”增量控制目標的184%；非化石能源消費比重僅為8.1%，遠低于全國15.3%的平均水平，“能源結構調整緩慢，‘十三五’能耗雙控目標完成形勢十分嚴峻?！?/p>

陜西省發(fā)改委相關負責人告訴記者，按照目標，到2020年，陜西能源消費總量要控制在1.3886億噸標準煤，萬元GDP能耗較2015年下降15%?！暗凑战?jīng)濟形勢整體預測和我省產(chǎn)業(yè)結構實際情況，預計全年單位GDP能耗將呈上升態(tài)勢，能源消費總量將突破1.4148億噸標準煤，無法順利完成‘十三五’總體目標任務。”

“第二產(chǎn)業(yè)對寧夏的經(jīng)濟貢獻占據(jù)主導，加上以化石能源為主的資源稟賦，導致能源轉型壓力較大。我們也在積極想辦法，但完成能耗控制指標確實存在困難。幾乎一到年終考核的時候，就要與相關主管部門重點協(xié)調、解決此事?！睂幭幕刈遄灾螀^(qū)發(fā)改委相關人士坦言。

“希望國家充分考慮西部地區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀，

實行差別化管理”

據(jù)陜西省發(fā)改委人士透露，難以達標的原因主要有三個：一是新增能耗量較大的項目多，導致全社會新增能耗超出目標范圍，進而影響能源消費總量控制；二是產(chǎn)業(yè)結構偏重、能源結構偏煤的狀況改觀不大，新興產(chǎn)業(yè)短期難以接替；三是生活用能需求增長較快、占比不斷擴大，大幅拉升能源消費剛性增長，給能耗強度下降帶來不利影響。

“陜西是國家重要的綜合能源保障基地，為保障能源安全供應作出了貢獻。陜西經(jīng)濟增長對能源資源的依賴性較大，短期內能源化工產(chǎn)業(yè)仍是支柱。對此，陜西堅持汰劣扶優(yōu)，為規(guī)劃布局優(yōu)質項目騰挪能耗指標空間。希望國家充分考慮西部地區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀，實行差別化管理。”該人士呼吁，一是建議完善能耗“雙控”目標分配制度，充分考慮區(qū)域發(fā)展優(yōu)勢、產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎、產(chǎn)業(yè)結構特征、重大項目布局等因素，實行增量存量差別化管理，避免單純以項目設計能耗為基數(shù)分配目標數(shù)值；二是對國家規(guī)劃的重大產(chǎn)業(yè)布局、重大項目實行能耗單列，其能耗指標不占用項目所在地能耗指標，不納入地方“雙控”考核范圍。

“只要稍微大一點的項目，必然涉及能耗問題。像寧煤一家企業(yè)就占了全區(qū)很大一部分指標。根據(jù)實際情況，可否考慮適當調整？比如，同樣用煤，煤炭作為原料和燃料是兩個不同路徑，能耗指標可否區(qū)分計算？所在地區(qū)大力發(fā)展新能源，能不能進行一些指標抵扣？”寧夏回族自治區(qū)發(fā)改委人士稱。

“綜合考慮資源稟賦、發(fā)展階段、地區(qū)貢獻等因素，化石能源聚集地的訴求有一定道理，但實際操作并非易事?！眹鴦赵喊l(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長李佐軍說，“哪些地區(qū)可以調整、如何調整，必須經(jīng)過嚴格測算。但調整能耗指標實屬不得已而為之，更重要的是如何優(yōu)化能源結構、提高能源利用效率?！?/p>

上述業(yè)內人士進一步表示，在“雙控”中，能耗強度是約束性指標，總量控制是預期性指標，前者必須完成，后者盡量做到?！皩嶋H上，二者相輔相成，平時的考核督察同時對強度、總量評價打分。一味停留在傳統(tǒng)高耗能項目上做文章，不僅總量難以控制，對強度降低也沒有好處。部分能源大省的共性問題，正是產(chǎn)業(yè)、能源結構不合理，而能耗控制的目的在于倒逼經(jīng)濟發(fā)展方式轉變。如果為完成任務而調整目標，既無必要也無道理；但對于部分能耗強度達標而發(fā)展較快的地區(qū)，可考慮彈性控制總量?！?/p>

“‘雙控’不是說不要化石能源項目，

而是說要以新理念、新方式予以發(fā)展”

結合實際，多位業(yè)內人士強調，降低能耗強度、控制能耗總量，有利于緩解我國經(jīng)濟增長對能源消耗增長的依賴程度。因此，能耗“雙控”力度不可減輕。

“一個能源體系的好壞，首先就是看能效。近年來，我們將能耗強度、總量控制指標列入考核范圍，近10年能源彈性系數(shù)逐步下降，意味著能耗強度持續(xù)降低，進步有目共睹。但同時，我國單位GDP能耗仍是世界平均水平的1.5倍。這樣的發(fā)展方式不可持續(xù)，也給能源轉型增加了困難。若能把1.5進一步降到1.0，每年至少可減少十幾億噸標準煤消耗?！敝袊こ淘涸菏慷畔殓赋?，節(jié)能提效是我國能源戰(zhàn)略之首，是綠色低碳的第一能源；即便是在化石能源為主的能源結構下，節(jié)能提效也是減排主力。

中國工程院院士劉中民在接受記者采訪時稱，我國能源資源稟賦和消費需求長期呈逆向分布格局，形成了西電東送、西氣東輸、北煤南運的能源格局和流向，保障能源安全的底線不可動搖。但新時期，能源革命安全新戰(zhàn)略也要求，根據(jù)資源環(huán)境承載能力科學規(guī)劃能源資源開發(fā)布局?！扒捌冢糠帜茉创笫∩像R了一些技術經(jīng)濟性不好的高耗能項目，為可持續(xù)發(fā)展埋下隱患。在綠色低碳發(fā)展方向之下，這部分首當其沖應該減掉，淘汰不合理的傳統(tǒng)高能耗產(chǎn)業(yè)，才能為優(yōu)化布局、降低能耗騰出空間?！?/p>

劉中民認為，能耗“雙控”不是說不要化石能源項目，而要以新理念、新方式予以發(fā)展。“尤其在力爭2030年前碳達峰、2060年前碳中和的新目標下，既要穩(wěn)住化石能源的保底作用，也要帶動可再生能源大力發(fā)展。化石能源富集區(qū)要統(tǒng)一算賬，打破各能源種類相互獨立分割的局面，通過多能互補讓各種能源發(fā)揮特長、形成合力。適當增加能源消費總量，促進發(fā)展經(jīng)濟的同時降低能耗強度?！?/p>

李佐軍提醒，凡是見效相對較快的措施，大部分地區(qū)已經(jīng)實施完畢。越到后期，“雙控”難度越大，越需要深層次、綜合性的措施?！澳芎摹p控’是一項系統(tǒng)工程，需要從技術進步、結構優(yōu)化、管理改革等方面持續(xù)發(fā)力。”

評論丨節(jié)能提效不能有僥幸心理

文丨中國能源報評論員

“無法順利完成”“形勢十分嚴峻”“確實存在一定困難”——“十三五”收官階段，多地無力完成能耗“雙控”任務的意外局面，讓“雙控”驟然成為行業(yè)熱門話題。

能耗“雙控”之所以備受關注，關鍵在于其既是推進生態(tài)文明建設，解決資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴重、生態(tài)系統(tǒng)退化等問題的硬措施、硬指標，又是倒逼經(jīng)濟發(fā)展方式轉變、推動能源消費革命的重要抓手。從“十一五”規(guī)劃首次把單位國內生產(chǎn)總值能源消耗強度作為約束性指標，到“十二五”規(guī)劃提出合理控制能源消費總量，再到“十三五”規(guī)劃明確制定能耗“雙控”指標，顯著變化正在發(fā)生：2006-2015年，我國能耗強度累計降低34%，節(jié)約能源達15.7億噸標準煤，相當于少排放二氧化碳35.8億噸，對減輕我國資源環(huán)境瓶頸約束、提高經(jīng)濟發(fā)展質量發(fā)揮了重要作用；2016-2019年，全國能耗強度繼續(xù)累計下降超過13%，進一步為節(jié)約能源資源、打好污染防治攻堅戰(zhàn)發(fā)揮了積極作用。

實踐證明，“雙控”既是必要的，也是有效的。尤其值得肯定的是，起源于能源行業(yè)的“雙控”制度，在“十三五”期間還被推廣至水資源和建設用地領域，為我國能源資源高效利用提供了有益借鑒。

在看到成績的同時，也要清醒地認識到，目前來看，“十三五”全國層面“雙控”達標問題不大，這總體反映出“雙控”制度和目標的制定是科學而合理的。但10多個省份去年即提出無法完成“十三五”能源消費總量控制指標，也直接暴露出“雙控”制度在實際操作、手段措施等方面還存在欠缺或短板，尤其是經(jīng)濟綜合水平名列前茅的廣東、浙江等地，甚至一度提前“透支”年度能源消費總量指標，在相當大程度上折射出總量指標分配存在不合理；而內蒙古、陜西、新疆、寧夏等煤炭主產(chǎn)區(qū)，近日接連爆出“雙控”任務“失控”的現(xiàn)象，更是凸顯了這一問題。這也意味著，“雙控”制度亟待立足新的時代條件加以修正、完善，需要與時俱進的“微操作”。

具體來講，新的“雙控”制度既要做到讓各地切實盡力即可完成，不投機取巧；又要做到在制定目標時能堅持實事求是，不好高騖遠。尤其是對于能耗強度達標而發(fā)展較快的地區(qū)，能源消費總量控制要有適當彈性；對于中西部經(jīng)濟欠發(fā)達省份，也應考慮給予更多的指標傾斜。換言之，要實現(xiàn)在嚴格控制能耗強度的基礎上，分區(qū)域調整優(yōu)化能耗總量控制，讓“雙控”更好發(fā)揮能耗指揮棒的作用。

能源系統(tǒng)好不好，首先要看能效水平高不高?！半p控”的一大重要目的就是要倒逼經(jīng)濟結構轉型，實現(xiàn)節(jié)能提效。如果為完成任務而無限度地放寬指標，則明顯有違“雙控”初衷。目前部分產(chǎn)煤大省的共性問題，正是產(chǎn)業(yè)、能源結構不合理，能效水平較低的高耗能行業(yè)占比較重。因此，“雙控”指標的調整，要做到張弛有度，切忌盲目放水。輕輕松松就能實現(xiàn)的“雙控”與沒有“雙控”一樣，都會讓政策失去意義。

節(jié)能提效是我國能源戰(zhàn)略之首，是綠色低碳的第一能源。目前我國單位GDP能耗是世界平均水平的1.5倍、發(fā)達國家的2.1倍，節(jié)能提效空間巨大。這也意味著“雙控”制度任重道遠。

同時，在“二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值、努力爭取2060年前實現(xiàn)碳中和”的大背景下，能耗“雙控”的重要性更加凸顯，必須作為長期政策堅持下去。經(jīng)過連續(xù)多年大力度推進，“雙控”難度也越來越大，這也給治理者提出了不容回避的考題。

開弓沒有回頭箭。節(jié)能提效、踐行“雙控”各地不能有歇一歇的僥幸心理，放眼長遠，必須把弦擰得更緊一些。